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Obras de infraestructura con participación ciudadana y pertinencia étnica: Proyecto By Pass Temuco.


Organismo: Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas.

Temática: Participación Ciudadana

País: Chile.

I. Resumen de la experiencia

A mediados de los noventa se consesiona la Ruta 5 (carretera Panamericana) entre La Serena y Puerto Montt. En la capital de la Región de la Araucanía (1) esta Ruta atravesaba por una de las avenidas más importantes de la ciudad, con altos costos de congestión e impacto urbano. Se propone entonces un trazado a modo de by pass, que evite las áreas urbanas, pero que tendría un fuerte impacto en la población Mapuche (Indígena) de la ciudad, cuyas comunidades se localizaban en las zonas por la que atravesaría esta obra de infraestructura.

Las comunidades indígenas tenían escaso acceso a los recursos del Estado y temían por el impacto que esta obra pudiera provocar, por lo que ya se habían opuesto a iniciativas de este tipo en períodos anteriores. En ese contexto, para la ejecución de este by pass el Ministerio de Obras Públicas, a través de la Secretaría Regional Ministerial de la IX región, (2) se propuso como premisa asegurar el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural del territorio. Para ello, creó un equipo profesional que saliera del ámbito tradicional del Ministerio (vinculado a la Ingeniería) involucrando a profesionales de las ciencias sociales, equipo que puso en marcha un proceso participativo para desarrollar este trazado con el menor impacto negativo posible en las comunidades.

De esta manera, se lleva a cabo un proceso de negociaciones y acuerdos con las comunidades mapuche, a partir de las cuales se redefine el trazado de la obra, para ocupar la menor cantidad de territorio mapuche posible, y se acuerdan las indemnizaciones y compensaciones que se les entregarían a cambio de la expropiación de parte de sus tierras, generándose un proceso de fortalecimiento de la participación de las comunidades por medio de la implementación de un Fondo de Compensaciones, y de desarrollo y mejoramiento de las condiciones de vida, a través de la definición de un Plan de Desarrollo Territorial.

El año 2000 comienza la construcción del trazado, el que es terminado en diciembre de 2002. Paralelamente se entrega a las comunidades las indemnizaciones acordadas y se ponen en marcha los mecanismos de compensación comprometidos, los que aún están ejecutándose.

Este proceso participativo con respeto a la cultura mapuche permitió reducir de 27 a 10 las comunidades afectadas directamente por la obra; se reubicó el eje de la ruta pasando por los deslindes de los predios mapuche; se evitó que se afectaran pozos, casas y lugares sagrados; se identificaron y pusieron en marcha las obras necesarias para cautelar el desarrollo de la comuna por la que atravesaba el by pass (3), promoviendo la articulación y coordinación de los servicios públicos; se generaron confianzas entre las comunidades y los organismos públicos, especialmente el Ministerio de Obras Públicas y se promovió el fortalecimiento del capital social de las comunidades, así como el desarrollo socio-económico del territorio.

II. Objetivos esperados con la implementación de la práctica

Mantener la conectividad del país, mejorando la eficacia y eficiencia de la Ruta 5 en el tramo de la Región de la Araucanía y reduciendo el impacto de la misma, a través de la construcción de un By Pass que sacara esta Ruta del radio urbano. Este proyecto se propuso promover la participación ciudadana indígena, dando origen a una nueva cultura institucional en el Ministerio de Obras Públicas con relación a la presencia mapuche en el territorio.

De esta manera, se propuso en las fases tempranas del proyecto favorecer la capacidad de influencia de las comunidades a través de la entrega de información y la negociación de las distintas decisiones a tomar.

III. Contexto de la experiencia

Esta experiencia se enmarca en primer lugar en el cumplimiento de la Ley 19.253 sobre Fomento y Protección a los Pueblos Indígenas, del año 1993, donde se establece que es deber del Estado “proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación”.

Considera también el marco normativo entregado por la Ley 19:300 de Bases Generales del Medio Ambiente (1994) que instituye la necesidad de realizar estudios de impacto ambiental para aquellos proyectos que puedan tener efectos en el reasentamiento de comunidades humanas, o alteración significativa en los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos y que puedan afectar monumentos o sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural, entre otros. Así como la Ley 17.288 de Monumentos Nacionales.

Se vincula a políticas gubernamentales que se generan durante el transcurso de la iniciativa como es el Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana, dictado el año 2000, en el cual se fija la política y los criterios sobre los cuales todas las reparticiones públicas deben fomentar la participación. En el Instructivo se plantea que el sector público debe generar espacios, entregar información y establecer mecanismos para acoger "las preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la ciudadanía".

Aspectos organizacionales:

El año 1995 se incorpora la Ruta 5 –entre La Serena y Puerto Montt- al Programa de Concesiones, siendo el by pass Temuco parte de esta obra. Ser una obra concesionada implica que es una obra proyectada por el Ministerio, pero que es externalizada, lo que significa financiamiento y ejecución por parte de privados. La coordinación de esta obra estaba a cargo de la Coordinación General de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas. (4) A nivel regional, la expresión del Ministerio es la Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas que trabajó en conjunto con esta instancia.

La postura del Ministerio frente a la construcción de esta Ruta en los aspectos medioambientales fue que debían ser pioneros en conseguir que sus proyectos no produjeran, y/o minimizaran, los impactos ambientales comunes a las obras viales. Aún cuando el año de inicio de este proyecto no había entrado en vigencia el reglamento de la Ley de Bases del Medio Ambiente, el Ministerio ingresó voluntariamente sus proyectos a concesionar al sistema de evaluación de impacto ambiental. A partir de este estudio se determinaron para el by pass Temuco los tipos y grados de impactos negativos directos e indirectos que sobre el medio ambiente pudiera provocar y en consideración a ellos fue posible identificar posteriormente las medidas de mitigación y/o compensación correspondientes. Al momento de plantear una metododología de análisis de los impactos territoriales y medioambientales, la Coordinación General de Concesiones consideró la decisión de incorporar a la comunidad a la preparación y realización del proyecto y la necesidad de incorporar una planificación del territorio.

En ese marco el Ministerio de Obras Públicas, que tiene como misión planificar y construir obras de infreaestructura, con una dotación profesional vinculada principalmente al área de las ingenierías, debió asumir esta forma de trabajo centrado en la participación, la que en la IX región adquiría una característica particular por la pertenencia a los pueblos originarios de gran parte de la población afectada por el proyecto. Para ello, la Secretaría Regional Ministerial de la IX región asumió la necesidad de conformar un equipo especializado en participación y etnicidad que pudiera llevar adelante este proceso de negociación y búsqueda de acuerdos con las comunidades mapuche. Se contrató a un antropólogo mapuche, un abogado indigenista, un asistente social y un facilitador sociocultural mapuche con amplio dominio de la lengua mapudungun, quienes asumieron la responsabilidad del desarrollo de una estrategia pertinente para el acercamiento a la realidad de las poblaciones mapuches asentadas en el área y comprender la lógica de su estructura y organización territorial. En la fase de construcción se sumó al equipo a un antropólogo con especialidad en arqueología para velar por aquellos aspectos relacionados al patrimonio arqueológico indígena que pudieran resultar afectados en el transcurso de la ejecución de las obras. Este equipo constituyó la Oficina de Asuntos Etnicos y Socioculturales del Ministerio de Obras Públicas en la IX región.

IV. Etapas del proceso y factores críticos de éxito

Esta práctica se enmarca en el concepto de desarrollo endógeno, entendido como un proceso emprendedor e innovador, en el cual el territorio no es un receptor o contenedor pasivo de las estrategias de las organizaciones externas, sino que tiene una estrategia propia que le permite incidir en la dinámica económica local (Vázquez Barquero, 1999 citado por Vergara, 2004).

Junto a este concepto, la experiencia considera un enfoque de capital social, entendido como “el contenido de ciertas relaciones sociales –que combinan actitudes de confianza con conductas de reciprocidad y cooperación-, que proporciona mayores beneficios a aquellos que lo poseen en comparación con lo que podría lograrse sin este activo” (Durston, 2003).

Por último, reconoce al territorio indígena no solo como aquel determinado a un espacio geográfico apropiado por los pueblos indígenas y a los recursos naturales existentes en él, sino también a las estructuras sociales y culturales por las que opera aquella apropiación colectiva de espacios y recursos. En esa perspectiva, y siguiendo a Bonfil (1982) se considera que un proyecto desde el etnodesarrollo consistirá en una ampliación y consolidación de los ámbitos de la cultura propia, es decir, en el incremento de la capacidad de decisión del propio grupo social, tanto sobre sus recursos como sobre recursos externos. Así, impulsar o crear las condiciones para el etnodesarrollo implica fortalecer y ampliar la capacidad autónoma de decisión recuperando recursos hoy enajenados y fortaleciendo el control cultural (o capacidad de decisión sobre los recursos culturales) y ampliar la capacidad autónoma de decisión.

De acuerdo a este marco, luego de una primera etapa, desarrollada entre los años 1995 y 1996, donde se planificó y diseñó el trazado ingenieril y se seleccionó el territorio por el que atravesaría el by pass, se inicia la experiencia participativa de este proyecto que comprende las siguientes fases:

Fase 1: Definición de criterios para la participación de las comunidades en el proyecto de infraestructura, a través de un trabajo en terreno con todas las comunidades afectadas para comenzar a generar confianzas y conocer las demandas, expectativas y propuestas de las comunidades. Al mismo tiempo se definieron los criterios para dar inicio a este proceso:

El proyecto no debía implicar, bajo ningún concepto, una disminución del territorio mapuche.

El trazado no podía afectar ningún sitio sagrado o de relevancia cultural indígena.

El trazado debía ser optimizado de acuerdo a las demandas de las comunidades originarias del territorio a intervenir.

Se evitaría el desplazamiento o relocalización de las personas desde sus comunidades de origen a cualquier otro lugar.

Se debería implementar un plan de compensaciones individuales y colectivas para la población indígena afectada.

Se debía incorporar un conjunto de medidas de mitigación para las comunidades indígenas del sector, emanadas del estudio de impacto ambiental.

El diseño de ingeniería del proyecto debía velar por las características de uso cultural de los terrenos.

Fase 2: Realización de estudio sociocultural para definir la organización y estructura socioeconómica tradicional mapuche del territorio del by pass, llevado a cabo por una Universidad Regional. Posteriormente el equipo de la Secretaría Regional complementó y profundizó dicho estudio con un trabajo en terreno. A partir de ello:

Se individualizaron los predios afectados y su calidad de tierras indígenas o particulares.

Se individualizaron las familias mapuche afectadas y sus representantes.

Se identificaron los líderes culturales y políticos, tanto de las comunidades involucradas como de las organizaciones funcionales.

Se identificaron los lugares de relevancia cultural.

Fase 3: Fase transversal a todo el proceso representada por el permanente contacto con las comunidades de todo el territorio del by pass, a fin de mantener un nivel de comunicación horizontal y permanente de traspaso de información respecto del proyecto, integrándolas a la toma de decisiones para consensuar todas las materias relacionadas al trazado del proyecto en su paso por tierra indígena.

En este proceso participativo se realizaron alrededor de 150 reuniones de trabajo con las 10 comunidades indígenas afectadas de manera directa y las 30 comunidades afectadas indirectamente, así como diálogos con cada familia y afectados directos. Este trabajo permitió realizar las siguientes tareas:

Realización de estudios sobre las múltiples alternativas de trazado, cuyo objetivo era afectar el menor número de comunidades mapuche posible.

Apoyo a la obtención de personalidad jurídica a las comunidades mapuche que no la tuvieran.

Realización de estudios de título y regularización de antecedentes jurídicos.

Estimación de diversos escenarios de compensación, incorporando las individuales, las comunitarias y las territoriales.

Vinculación con la municipalidad de Padre Las Casas para desarrollar un trabajo conjunto.

Discusiones con comuneros mapuche para recoger observaciones y sugerencias sobre cuál debía ser el trazado y las características del proyecto.

Información pública a toda la comunidad de Temuco, a través de los medios de comunicación, sobre los objetivos y características del proyecto.

Información radial permanente sobre el proyecto dirigida a las comunidades mapuche en su propia lengua.

Elaboración de actas de acuerdo entre las comunidades mapuches, el Gobierno Regional y el Ministro de Obras Públicas.

A partir de este proceso, se generaron las siguientes medidas:

En la identificación de las medidas de mitigación se debía tener presente el ‘plus cultural’ o valor cultural, basado en que la tierra es el fundamento principal de la existencia y cultura de los pueblos indígenas, a través de medidas adicionales de compensación dirigidas al etnodesarrollo, tanto de las personas como de las comunidades involucradas.

Tierras e Indemnizaciones: tal como establece la Ley se entregó una indemnización a cada una de las personas a las que sería expropiada parte de sus tierras para la construcción del by pass. Para la definición del valor de estas tierras, se hizo una pre-tasación a valor comercial y se definieron criterios y metodologías para determinar el ‘plus cultural’. Luego se creó un grupo de ‘hombres buenos’, de carácter tripartito en el cual estaban representadas las comunidades, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena y el Ministerio de Obras Públicas, que fue el que entregó el valor referencial final de las tierras indígenas, precio finalmente pactado con los mapuches.

Plan de Desarrollo Territorial: Se elaboró un plan de desarrollo territorial con la finalidad de favorecer y mejorar la calidad de vida de las familias involucradas y la comunidad en su conjunto, a través de la focalización de proyectos de los distintos organismos públicos que operan en la región. Este plan involucra proyectos de vialidad secundaria, vialidad vecinal, agua potable rural, riego, fomento productivo, equipamiento comunitario, educación intercultural bilingüe, deportes y recreación y compensaciones comunitarias de tierras indígenas.

Fondo de compensaciones territoriales: su objetivo es impulsar programas y proyectos especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas afectadas directa e indirectamente por el By Pass. Constituye una gestión compensatoria a nivel del fortalecimiento organizacional y sociocultural, proyectada por cinco años. Cada año se llama a concurso a las comunidades indígenas del área de influencia del proyecto en los que pueden presentar proyectos de su interés directo.

Con este Fondo se financian iniciativas comunitarias de carácter sociocultural, de capacitación y mejoramiento de las actividades silvoagropecuarias originadas desde las comunidades. Se promueve de esta manera la participación y el fortalecimiento de las organizaciones a la vez que la generación de capacidades.

Factores Críticos de Éxito:

Los factores de éxito que se pueden identificar en esta iniciativa son:

Innovación y generación de capacidades: entendida como la apertura de un organismo público tradicionalmente vinculado al área ingenieril a una metodología participativa y de cara a los usuarios, buscando formas inéditas para dar respuesta al diseño y ejecución de obras de infraestructura. Esta innovación lleva aparejada la generación de capacidades al interior de la organización para promover un trabajo de este tipo, manifestadas en la creación de un equipo ad-hoc y en la sensibilización y capacitación a los ingenieros que desarrollaban los trazados para que comprendieran los tiempos y procedimientos que implicaban esta nueva forma de actuación.

Participación como eje central: hace referencia a la propuesta y decisión de desarrollar un proceso participativo, donde las comunidades pudieran tener ingerencia en las decisiones sobre la obra, pudiendo incluso llegar a determinar que ésta no se construyera en ese territorio si es que no estaban de acuerdo. De esta manera, este organismo pone al centro del desarrollo de obras de infraestructura a los y las ciudadanos/as, situación que podría parecer obvia a toda acción gubernamental, pero que en la práctica no siempre lo es.

Pertinencia étnica: sin duda un factor de éxito fue la consideración de la cultura de las comunidades afectadas y el respeto irrestricto a la Ley indígena, conformando un equipo con las competencias necesarias para salvaguardar el respeto a la cultura mapuche. De esta manera, tanto en la relación con las comunidades como en las medidas tomadas se consideró la cultura mapuche logrando vencer las resistencias iniciales al proyecto.

Voluntad política: es decir, la decisión de la autoridad de llevar adelante un proceso de este tipo, aunque ello implicara salirse del ámbito de acción habitual del Ministerio y que el proceso fuese más lento de lo inicialmente programado. Esta voluntad se ve espacialmente plasmada en la destinación de los recursos necesarios para los cambios en el trazado de la obra y para la adopción de las medidas de compensación acordadas.

Articulación intersectorial: la coordinación y articulación entre el nivel central (Coordinación General de Concesiones), el regional (Secretaría Regional Ministerial de Obras Públicas) y el local (Municipio de Padre Las Casas) para asegurar una intervención y un discurso gubernamental que respondiera al espíritu del proyecto, fue un factor clave, así como la articulación de los distintos servicios públicos para elaborar un plan de desarrollo en el territorio.

V. Medios utilizados

By Pass

US$ 56.000.000

Plan de Desarrollo Territorial

US$ 3.109.729

Fondo de Compensaciones

US$ 839.775

El presupuesto aproximado de 56 millones de dólares contempla la construcción de un puente sobre el río Cautín; dos pasos de ferrocarriles nuevos; 3 intersecciones con iluminación y paisajismo; 15 atraviesos con iluminación; calles de servicio con cierres perimetrales y pasadas de ganado. Además de incluyeron medidas adicionales como pantallas acústicas, monitoreo de ruidos durante la fase operativa, seguimiento de la fauna y arborización.

VI. Actores involucrados

• Comunidades Indígenas: autoridades tradicionales y representantes de organizaciones funcionales.

• Ministerio de Obras Públicas, especialmente, la Coordinación General de Concesiones y la Secretaría Regional Ministerial de la IX región.

• Municipio de Padre Las Casas.

• Otros organismos públicos a nivel regional: Corporación Nacional de Desarrollo Indígena; Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda, Bienes Nacionales, Educación, Agricultura; Servicio Nacional de la Mujer; Dirección General de Deportes y recreación; Consejo Regional.

VII. Resultados logrados

Se construyó el by pass evitando pasar por el área urbana, lo que habría significado la expropiación de gran cantidad de viviendas e industrias, eliminando el impacto negativo de la ruta en la urbe.

De 21 kilómetros del trazado, sólo 7 pasan por tierras mapuche, reduciendo el impacto de 27 a 10 comunidades. Se respetaron un 100% de los lugares sagrados existentes en el área. Se logró reducir de 80 a 40 metros la faja de expropiaciones necesarias en los sectores más sensibles, buscando las soluciones técnicas necesarias, aún si esto significaba mayores costos en las obras.

Se generó un plan de desarrollo territorial, en un sector que había estado marginado y sin acceso a los recursos del Estado, mejorando así la calidad de vida de las comunidades y el territorio afectado.

Se desarrollaron las obras necesarias para cautelar el futuro desarrollo y crecimiento de la comuna de Padre Las Casas, como son los atraviesos y enlaces de la carretera y otras obras complementarias.

Se ha promovido la participación y empoderamiento, así como el desarrollo económico y productivo de las comunidades a través de la implementación del Fondo de Compensaciones al que las comunidades pueden postular cada año.

Se generaron confianzas entre un sector de la población que ha sido marginado del desarrollo y al cual se le han sistemáticamente vulnerados sus derechos como son los pueblos indígenas, y el gobierno, principalmente el Ministerio de Obras Públicas.

Se generaron capacidades en el Ministerio de Obras Públicas para desarrollar procesos participativos que acompañen la construcción de obras de infraestructura. Actualmente se ha creado en el Ministerio la Secretaría Ejecutiva de Medio Ambiente y Territorio y en las regiones la Unidad de Gestión Ambiental y Territorial, que vela por las consideraciones medioambientales, territoriales y de participación ciudadana.

VIII. Premios y reconocimiento recibidos

No tiene.

Persona responsable de contacto que presenta la propuesta: Yazmín Balboa.
Cargo: Directora de Aeropuertos.
Correo electrónico: [email protected]

(1) Chile se divide en 12 regiones de norte a Sur, más la Metropolitana donde se encuentra la capital del país. La IX región, ubicada en el sur del país, corresponde a la de la Araucanía. Esta es una de las regiones con mayor concentración de población indígena.

(2) Los Ministerios son organismos centralizados que se desconcentran en cada región a través de Secretarías Regionales Ministeriales.

(3) El territorio por el que atravesaba el by pass se ubicaba en la comuna de Padre Las Casas.

(4) El programa de Concesiones se plantea tres objetivos fundamentales: 1) Captación de recursos privados para ayudar a financiar el desarrollo de las obras públicas futuras; 2) Externalización de la construcción y la explotación de las obras de infraestructura pública, buscando niveles de servicios óptimos por los cuales los usuarios estén dispuestos a pagar y 3) Liberación de recursos públicos para orientarlos a proyectos y programas de alta rentabilidad social.

     


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