Proceso de Selección

Quiénes pueden participar en SIPAL

Criterios de seleccción de las buenas prácticas
Temas y subtemas
Cómo postular a SIPAL
Qué son las buenas prácticas
 


 


Buenas Prácticas: Evaluación Integral de la Política de Descentralización en Colombia.

Organismo: Departamento Nacional de Planeación.

Temática: Gestión Estratégica/Orientación a Resultados: evaluación de la descentralización, indicadores de gestión.

País: Colombia.

Resumen

Colombia es uno de los países en vías de desarrollo que ha puesto en marcha un proceso de descentralización hacia los gobiernos subnacionales (en Colombia llamados municipios y departamentos) con el propósito de mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios y fortalecer la democracia local.

La Constitución de 1991 aceleró el que hasta entonces había sido un proceso relativamente lento y adoptó, de un solo golpe, una de las estructuras de Estado más descentralizadas de América Latina, por encima incluso de países federales, proceso que ha estado acompañado por el rápido y obligado traslado de cerca del 50% de los ingresos corrientes de la Nación a municipios y departamentos.

Los gobiernos territoriales deben destinar estos recursos, complementados con sus propios ingresos, principalmente a financiar los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, recreación, cultura y deporte. Deben garantizar una cobertura de estos servicios hacia las zonas rurales y deben operar con criterios de focalización hacia la población más pobre.

Este proceso debe estar sustentado en planes de desarrollo municipales y departamentales, que contienen las metas en desarrollo económico y social y su financiamiento, de manera que los gobernantes territoriales puedan tener una guía de acción y la comunidad pueda tener parámetros para medir el grado de cumplimiento, la eficiencia con que se están utilizando los recursos, el cumplimiento del marco normativo y la capacidad de gestión administrativa y fiscal.

Por lo tanto, se ha reconocido que es necesario evaluar el gasto público descentralizado por su importancia en la financiación de la inversión municipal y departamental y por la magnitud que ésta representa en el gasto público consolidado del país. Asimismo, porque de esta manera se permite mejorar la rendición de cuentas de las administraciones territoriales a la ciudadanía y la participación de ésta en dicho proceso.

La información es esencial para que tanto los funcionarios públicos territoriales y del gobierno nacional, como la ciudadanía en general, conozcan el desempeño de los gobernantes municipales y sus logros en materia de política social. Ello mejora la rendición de cuentas y el control ciudadano de la gestión pública.

La legislación colombiana ha previsto que se dé cumplimiento a esta norma general de transparencia y gobernabilidad. En efecto, el artículo 79 de la Ley 617 de 2000 establece que el Departamento Nacional de Planeación –DNP- publicará en medios de amplia circulación nacional los resultados de la gestión de los municipios y departamentos del país, con base en la metodología que se adopte para tal efecto. Así mismo, la Ley 715 de 2001 prevé que deberá hacerse evaluación de los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- (nombre que en Colombia se le da a las transferencias de recursos monetarios del Gobierno Nacional a los gobiernos territoriales).

En una primera instancia, el DNP, a través de la Dirección de Desarrollo Territorial –DDT-, inició la consolidación de un sistema de seguimiento y evaluación del proceso de descentralización, que en una fase inicial estuvo orientado a comparar los porcentajes de inversión sectorial ejecutados por los municipios con respecto a lo ordenado por la Ley 60 de 1993 (anterior ley de competencias y recursos, sustituida por la Ley 715 de 2001) y también a efectuar una evaluación de tipo financiero. Estos resultados se dieron a conocer a los órganos de control y a la comunidad académica en general, a través de publicaciones seriadas en la Revista de Planeación y Desarrollo, del DNP.

Los resultados encontrados en varios años señalaron que si bien, la mayoría de los gobiernos territoriales “hacían las cosas bien”, otros tenían problemas de gestión, de manera que invertían los recursos monetarios en sectores no autorizados por la ley o no ejecutaban la totalidad de los mismos o su situación financiera se tornaba cada vez más crítica, en términos de la falta de sostenibilidad de su endeudamiento o del deterioro de su recaudación tributaria o del crecimiento de sus gastos de funcionamiento sin ingresos efectivos para su pago.

Sin embargo, estos avances para evaluar la descentralización eran insuficientes e incompletos debido a que su esquema solamente contenía algunos aspectos del proceso de descentralización, dejando de lado otros aspectos fundamentales para tener una visión integral.

En consecuencia y tomando como referencia adicional las directrices del Plan Nacional de Desarrollo del momento, el DNP con el apoyo del Programa de Mejor Gestión de los Departamentos, FONADE y el Proyecto de Profundización de la Descentralización-PNUD, coordinó la realización de un estudio sobre la descentralización municipal en Colombia, que tuvo como propósito general contribuir al conocimiento de los avances y resultados del proceso, de una manera integral y no solamente del componente fiscal y del cumplimiento de lo ordenado en la Ley 60 de 1993. Este trabajo comprendió la recolección de información sobre una muestra representativa de 148 municipios del país y la elaboración de ocho documentos sectoriales y cinco regionales.

Con base en los estudios realizados y la información recolectada, el DNP realizó un ejercicio de construcción de indicadores sintéticos sobre la situación de los municipios dentro del proceso de descentralización. Estos indicadores permitieron calificar a cada municipio en cada uno de los sectores examinados –educación, salud, agua potable y saneamiento básico, desempeño fiscal, descentralización política, capacidad de gestión y promoción del desarrollo económico- y en el agregado de estos sectores y organizar un escalafón con el fin de comparar su situación entre sí. Los resultados se plasmaron en la publicación de 3 libros, los cuales fueron circulados nacional e internacionalmente, particularmente al Banco Mundial. También se realizó en la ciudad de Bogotá un seminario internacional de evaluación de la descentralización, en septiembre de 2002, donde participaron varios países de América Latina, Estados Unidos, España y Alemania, entre otros.

De los indicadores obtenidos, se concluyó que el proceso de descentralización generó avances en términos agregados: el gasto público social se multiplicó por dos en tan solo una década; las coberturas en educación aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; hubo mayor disponibilidad de docentes, mayores niveles de escolaridad, ampliación de la red pública de servicios de salud y aumento de los instrumentos para la mejora de la gestión. Sin embargo, estos avances resultaron insuficientes, respecto de la magnitud del gasto público social adelantado en la última década, de manera que con los recursos invertidos los resultados sociales pudieran haber sido más altos.

Si bien esta evaluación fue importante para conocer la magnitud de lo producido hasta el momento, no permitió medir el grado en que estos resultados se originaron en la gestión de los alcaldes, qué tanto se debió a los departamentos y qué tanto a la Nación. Tampoco determinó si los resultados fueron consecuencia de incumplimientos en las metas fijadas en los planes de desarrollo o en el grado de eficiencia en el manejo de los recursos o de problemas de incumplimiento de las disposiciones legales o simplemente de falta de capacidad gerencial de gestión de las administraciones.

En consecuencia, el DNP, a través de la DDTS y en concertación con los gobiernos departamentales y otras instancias del gobierno nacional, produjo y aplicó una metodología de medición y análisis del desempeño municipal, que actualmente permite a los departamentos cumplir con lo ordenado por la legislación vigente de evaluar la gestión pública de sus municipios y al mismo DNP integrar la evaluación de la gestión territorial. Conviene advertir que este instrumento de evaluación es entonces complementario a la tarea de los Ministerios de hacer evaluación y seguimiento de los sectores de su competencia.

La metodología responde a las exigencias legales que en materia de seguimiento y evaluación fueron establecidas en las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 y, a su vez, permite a los niveles nacional, departamental y municipal tomar decisiones de política pública y de asignación de recursos con base en un conocimiento profundo de los resultados y la problemática de la gestión local.

Dicha metodología facilita a los departamentos la responsabilidad de evaluar la gestión municipal en cuatro componentes integrados: eficacia, eficiencia, gestión y entorno y cumplimiento de requisitos legales. La eficacia mide el grado de cumplimiento de las metas establecidas en los planes de desarrollo y mide los logros alcanzados por el municipio en términos de productos y resultados, mientras que la eficiencia busca determinar si el municipio está optimizando la dotación de recursos humanos, financieros y físicos que tiene disponibles para producir los servicios de salud, educación y agua potable, entre otros. El componente de requisitos legales examina el grado en que los municipios dan cumplimiento a los requisitos y condiciones establecidas por las normas legales para la gestión local en los sectores básicos (educación, salud, agua potable, etc.) en el marco de la descentralización y en la destinación de los recursos, principalmente el correspondiente al Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001). Por último, el componente de gestión y entorno cuantifica el impacto que las variables de la gestión administrativa y financiera y el entorno municipal pueden tener sobre los resultados de los demás componentes.

La metodología fue desarrollada bajo la coordinación de la DDTS del DNP y en su definición, ajuste y pruebas participaron las siguientes entidades: cuatro departamentos pilotos (Cundinamarca, Risaralda, Santander y Cesar); algunos Ministerios; y las Direcciones de Desarrollo Social, de Desarrollo Urbano y Política Ambiental y de Evaluación de Políticas Públicas del DNP. Además, el proceso contó con el apoyo financiero de la Corporación Andina de Fomento –CAF-.

Se cuenta con los resultados encontrados para la vigencia 2004 y en los próximos días se estarán difundiendo masivamente por prensa, televisión e Internet, entre otros medios, los resultados de la vigencia 2005. Con la publicación que se tiene prevista, se tendrán insumos para reorientar la política de descentralización, en particular, lo referente a la priorización y asignación del gasto público municipal, las ganancias en eficiencia en la producción de los bienes y servicios públicos, la mejor focalización de las acciones de acompañamiento y asistencia técnica los municipios, la rendición de cuentas a la ciudadanía de la gestión pública local, el mejoramiento de los procesos de planificación, presupuestación y ejecución, la producción de información oportuna sobre los resultados de la gestión local y la transparencia en la asignación de recursos públicos.

Paralelamente, a partir de la disposición señalada en el artículo 79 de la Ley 617 de 2000, el DNP viene evaluando el desempeño fiscal de los departamentos y municipios, desde la vigencia 2000 hasta 2005, inclusive. Esta evaluación realiza un seguimiento al desempeño de las administraciones territoriales en el ámbito de las finanzas públicas, analiza las causas de los resultados fiscales territoriales, determina las entidades territoriales de mejores desempeños fiscales, arroja señales tendientes a observar las entidades territoriales de más difícil situación fiscal y determina las entidades territoriales con mayores recursos fiscales.

Para ello, la DDTS calcula indicadores financieros que permiten medir la capacidad de las entidades territoriales para autofinanciar su funcionamiento, el grado de dependencia de las transferencias, el esfuerzo por fortalecer los recursos fiscales, la capacidad de ahorro de las entidades territoriales, el peso relativo de la inversión en el gasto total, la capacidad de respaldo del endeudamiento y la evolución de los resultados fiscales año tras año. Estos indicadores se sintetizan en una sola calificación, que se encuentra en una escala de 0 a 100, siendo 0 el más pobre desempeño fiscal y 100 el mejor, de manera que los gobiernos territoriales son ordenados en un escalafón de mayor a menor desempeño fiscal.

De la evaluación del desempeño fiscal territorial, se han obtenido varios logros: en primer lugar, la difusión masiva del escalafón de desempeño fiscal ha permitido mejorar la producción de información de ingresos y gastos que ejecutan las administraciones territoriales (mientras que en la vigencia 2000, 142 municipios de 1098 no reportaron información de sus ingresos y gastos, en la vigencia 2005, dicha cifra llegó apenas a 12) y se ha convertido en una medida de reputación de alcaldes y gobernadores, toda vez que estar ubicados en las primeras posiciones del escalafón y mejorar el valor del indicador año tras año, implica mejores finanzas, mayor confianza para los electores y mayor legitimidad de la administración pública.

Resultados, premios y reconocimientos:

La DDTS ganó un premio al interior del DNP, como reconocimiento al mejor equipo de trabajo, al presentar el tema de la evaluación de la política de descentralización.

También, se ha puesto en conocimiento del Banco Mundial y de la Corporación Andina de Fomento.

Ver documento completo

 


© SIPAL 2007. Todos los derechos reservados. Webmaster