Las claves del conflicto económico China-Estados Unidos

Osvaldo Rosales V.
(agosto, 2018)

Casi al finalizar la segunda década del siglo XXI, enfrentamos una gran paradoja que prácticamente cierra un ciclo en la economía mundial. En efecto, a inicios de los 80`s, Reagan en Estados Unidos y Thatcher en el Reino Unido construían los cimientos del neoconservadurismo (neocons, más breve), otorgando un gran impulso a la globalización, desregulando mercados, abriendo las economías, derrumbando los “socialismos reales” y promoviendo el “ajuste estructural” en los organismos internacionales. Cuarenta años después, son justamente los Estados Unidos con Trump y el Reino Unido con el Brexit, los que ponen un freno en la tendencia globalizante y recurren a medidas proteccionistas en el primer caso y a un debilitamiento de la principal experiencia integracionista –la UE-, en el segundo.

En el caso de Trump, su administración impulsó la salida del Acuerdo de París, la salida del TPP, la renegociación del NAFTA y del KORUS y ahora boicotea la nominación de árbitros en la OMC e instaura una batería de restricciones a importaciones de bienes y también a inversiones chinas.

El mensaje electoral de Trump ha capturado bien el descontento de sectores medios norteamericanos con los efectos de la actual modalidad de la globalización, sectores que han visto deteriorarse su calidad de vida por estancamiento salarial, pérdida de empleos manufactureros, viéndose presionado a enrolarse en servicios de baja remuneración. Para ello, ha construido un discurso donde culpa al comercio y particularmente al comercio con China de dichos males, apelando al ciudadano blanco y de baja educación de esas capas medias y medias bajas. También atizó el mensaje pro-igualdad al criticar al sector financiero y a las grandes empresas, siendo exitoso en asociar a Hillary Clinton y a las principales figuras demócratas con Wall Street.

Trump no permite que los datos de la realidad distorsionen sus prejuicios. En sus principales obsesiones le tiene sin cuidado que las cifras refuten su prejuicio. De ese modo puede argumentar que el déficit comercial que se arreglaría con aranceles más altos; que las rebajas tributarias tendrían un efecto neto de mayor recaudación; que el cambio climático no existe; que los acuerdos comerciales maltratarían a Estados Unidos; que los inmigrantes son la causa principal de la delincuencia y la decadencia valórica y que la posesión de armas no influiría en los escalofriantes récords de muertes en USA.

El principal asesor estratégico de Trump fue Steve Bannon, quien hoy está actuando como el verdadero promotor de la Internacional de la ultra-derecha, apoyando al Frente Nacional de Le Pen en Francia y a los movimientos populistas de derecha en Italia, Hungría y Polonia, entre otros. Viene predicando abiertamente y sin ambages el racismo y es portador de una crítica severa al liberalismo. Este discurso populista y anti-liberal calza en lo económico con una anticuada visión proteccionista.

En lo comercial, Trump se apoya en Robert Lighthizer (USTR), en Peter Navarro, encargado de la recién creada Comisión Nacional de Comercio y en Wilbur Ross, Secretario de Comercio y multimillonario del acero. Hay que recordar que Lighthizer fue asesor de Reagan en el momento en que Estados Unidos (USA) presionó a los japoneses por el superávit comercial que mantenía  con USA, proceso que culminó con las llamadas VER (Voluntary Exports Restraint), es decir, las “restricciones voluntarias” de exportaciones a las que se sometió Japón, por un lado, y con el famoso Acuerdo del Plaza, en 1985, donde Japón aceptó otra “voluntaria” apreciación del yen, con lo cual reducía su competitividad.

Navarro, por su parte, ha hecho carrera académica culpando a los chinos de buena parte de los males económicos de USA. Se comenta que Navarro llegó a Trump en plena campaña electoral cuando Trump solicitó a sus asesores que le buscaran un economista que culpase a China por el elevado déficit comercial de USA. Búsqueda en Google mediante, así es como se encuentran Trump y Navarro (Krugman, 2018). El propio Navarro reconoce en entrevista en Bloomberg que su rol es el de “aportar análisis que confirmen las intuiciones del Presidente” (Bloomberg, 2018).

La visión de Lighthizer y Navarro corresponde al neo-mercantilismo del siglo XXI, retrotrayendo a sus antecesores de los siglos 16 y 17 que relacionaban unívocamente poderío económico con superávits comerciales y concebían al comercio como un juego de suma cero, es decir, lo que un país gana, otro lo pierde. Para esta dupla, el beneficio mutuo en el comercio no existe.

1. ¿Porqué el proteccionismo no soluciona problemas de competitividad?

Si al saldo comercial en bienes sumamos el saldo del comercio en servicio factoriales y no factoriales, llegamos al saldo en cuenta corriente. En el caso de USA, su déficit comercial en bienes en 2017 fue de US$566 mil millones y su déficit en cuenta corriente alcanzó a un 2.4% del PIB. El déficit en cuenta corriente, el indicador más amplio y pertinente para medir la relación con el exterior es un tema macroeconómico y, por definición contable, mide la relación entre gasto e ingreso del país. Cuando el gasto supera al ingreso, lo que ello está reflejando es que la inversión supera al ahorro, es decir, el ahorro interno no alcanza a financiar la inversión realizada y la brecha se cierra con ahorro externo.1

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1 En un modelo simplificado, el ingreso o producto (Y) se desglosa en consumo total (C) más inversión total (I), más exportaciones (X) y menos importaciones (M) de bienes y servicios. Entonces Y=C+I+X-M. Siendo Y-C igual al ahorro A, entonces I=A+M-X. Si M-X es el saldo comercial de bienes y servicios o déficit en cuenta corriente, lo que nos dice la ecuación es que la inversión se financia con ahorro interno (A) más ahorro externo (M-X). Por tanto, si el ahorro doméstico no alcanza a financiar la inversión, necesariamente tendremos un déficit en cuenta corriente o ahorro externo para financiar la diferencia.

En el caso norteamericano, en 2017, la inversión excedió al ahorro en 2.4% del PIB y ese ahorro externo es entonces el déficit en cuenta corriente, el porcentaje del PIB que el resto del mundo pone a disposición de la economía norteamericana. Por tanto, las variables aquí involucradas son las que afectan al ahorro y a la inversión, es decir, política fiscal, cambiaria, monetaria e incluso temas demográficos, asociados a la tasa de ahorro. No es un tema que se resuelva con aranceles o salvaguardias, menos aun cuando los déficits son tan elevados y generalizados, ya que USA tiene déficits comerciales con 102 países.

El ahorro de las personas en USA trae una tendencia fuertemente declinante desde hace décadas. La tasa de ahorro de las personas sobre el ingreso disponible, es decir, después de impuestos era de 10 a 13% entre 1960 y 1980. En la primera década del 2000 era menos de la mitad, sólo un 5,5% y en 2017 fue de apenas 3 a 4% del ingreso disponible (Feldstein, 2018).

Si a esto agregamos un déficit fiscal cercano al 4% en 2018, creciendo hasta 5.4% en 2022, entonces es claro que un Talón de Aquiles de la economía norteamericana es su baja tasa de ahorro, motivo por el cual necesita acudir al ahorro externo para financiar su inversión.2

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2 “As a percentage of gross domestic product (GDP), the deficit increases from 3.5 percent in 2017 to 5.4 percent in 2022. Thereafter, the deficit fluctuates between 4.6 percent and 5.2 percent of GDP from 2023 through 2028. Over the past 50 years, the annual deficit has averaged 2.9 percent of GDP” (CBO, 2018)

Por lo tanto, para una economía que está creciendo por encima de su potencial, con una tasa de ahorro insuficiente para financiar la inversión y donde se reducen los impuestos y se amplía el gasto público, es claro que lo que viene es un aumento del déficit comercial, si es que se quiere mantener el ritmo de la inversión. En otras palabras, la única opción macroeconómica para reducir el déficit comercial en ese contexto es con una recesión que reduzca bruscamente el gasto en bienes domésticos e importados.

Siendo entonces el déficit comercial un tema macroeconómico, si no se enfrenta la baja tasa de ahorro, es posible que mediante su proteccionismo Trump pueda reducir el déficit bilateral con China pero no conseguirá reducir el déficit global. En ese caso, el ahorro externo -el déficit comercial – provendrá del intercambio con otros países. La diferencia es que en esa situación USA pagará más por sus importaciones y – respecto de la situación previa – recibirá menos dólares por sus exportaciones orientadas a China. Un problema adicional es que si China reduce su saldo bilateral con USA, su moneda se debilitará, aunque no exista intervención gubernamental. Esa devaluación del RMB anulará parte del efecto proteccionista, presionando por mayores aranceles en USA. Dado el excedente de ahorro sobre inversión en el caso chino, el desvío de comercio llevará a que China incremente sus exportaciones a economías distintas de USA (Stiglitz, 2018).

Aranceles superiores a productos chinos no elevarán automáticamente la demanda por productos norteamericanos sino que la desviarán hacia otros países, si es que son más competitivos que los domésticos. Pero el tema no es sólo precio; es también calidad y escala para un suministro oportuno y asegurado. Por ejemplo, en el caso del acero, muchas acereras de USA cerraron o demorarán varios meses en recuperar espacios de competitividad, vía inversiones que amplíen su escala de producción. Hay tipos de acero que derechamente ya no se producen en USA y si lo hacen, no compiten en calidad con los importados.

Las empresas norteamericanas que usan acero o aluminio como insumos perderán competitividad pues se elevarán sus costos, en tanto el efecto empleo neto será negativo pues el efecto negativo será mayor en las empresas que usan acero como insumo que el empleo generado en las acererías norteamericanas. Estamos hablando de 385 mil empleos acereros y de aluminio versus 6,5 millones de empleos en rubros que utilizan acero o aluminio como insumos (automotriz, construcción, maquinaria, bienes de capital, energía, química, etc.). El mayor arancel que ya afecta a estas importaciones se expresará en mayores costos para las empresas que los utilizan como bienes intermedios para producir bienes finales y en precios más elevados para el consumidor de aquellos bienes finales.

Hay una clara pugna en el seno del gobierno norteamericano. Mientras el Secretario del Tesoro da a entender que las medidas anunciadas son parte de un típico proceso de negociación, Navarro insiste en que estas medidas se aplicarán sí o sí pues el objetivo sería cambiar el modelo económico chino. Trump se ve más cerca de Navarro, aunque trata de calmar a los mercados y con sus clásicos vaivenes agrega que sigue siendo un gran amigo de Xi (¿?). Estas discrepancias surgen con frecuencia. Cuando la Casa Blanca dio a conocer la primera amenaza de nuevos aranceles a los productos chinos, habló de una suma de US$ 100 mil millones en nuevos aranceles y el USTR tuvo que salir a precisar, señalando que los US$ 100 m-m. afectados son el monto de comercio y no el monto de aranceles.

Estas pugnas se reflejan en cada una de las medidas adoptadas. En un principio, cuando se empezó a hablar de sobre-tasas al acero y aluminio se sugería que el foco estaba en las exportaciones chinas, sin embargo, se aplicó a todas las importaciones, explicitando que no habría excepciones. Luego hubo excepciones respecto de los cinco principales proveedores, con lo cual la medida terminaba afectando sólo al 20% de las respectivas importaciones. En rigor, las excepciones fueron transitorias, sujetas a negociaciones en curso. Más relevante es que no sólo negociadores norteamericanos hayan filtrado sus diferencias a la prensa, sino que también haya trascendido que estas diferencias se hayan ventilado frente a los negociadores chinos (Zakaria, 2018).

Es importante considerar además que el déficit comercial de USA con China está mal medido, como lo demuestran los estudios recientes sobre comercio en valor agregado, justamente a raíz de las cadenas de valor3. De acuerdo al Deustche Bank, al medir el comercio según criterio de valor agregado, China explica sólo el 16% del déficit comercial de USA (The Economist, Business in America. Dealing with Donald, p. 4, December 10th., 2016)

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3 Como es sabido, la medición estándar del comercio internacional se realiza en valores brutos, es decir, lo que se computa como valor exportado incluye también el valor de las importaciones en que se ha incurrido para exportar ese bien. Por lo tanto, esta medición sobrestima el desempeño exportador. La medición a valor agregado descuenta las importaciones incorporadas y mide sólo el valor que se agregó a un stock dado de importaciones para generar ese valor exportado.

2. Confusión en la estrategia comercial de Trump

Uno de los dilemas del debate es intentar desentrañar los verdaderos objetivos en la estrategia comercial de Trump. Se trata aquí de indagar prioridades, consistencia entre los objetivos y entre éstos y los medios utilizados. El debate es fértil y probablemente nos acompañará por un largo período.

i) Claridad en los objetivos

En materia de negociaciones comerciales, la primera exigencia es tener claridad sobre los objetivos de la misma, en particular, estableciendo una jerarquía entre ellos (Summers, 2018; Zakaria, 2018). Eso es lo que ayuda a ceder en objetivos menores para conseguir los mayores. En la estrategia comercial de Trump esta prioridad es confusa. En efecto, los argumentos de Trump-Lighthizer- Navarro han puesto el énfasis en los siguientes objetivos: i) reducir el tamaño del déficit comercial con China; ii) conseguir que China termine con la sobre-producción en sectores como aluminio, acero, cementos y vidrios; iii) proteger el empleo en sectores manufactureros sensibles; iv) frenar a China en la carrera tecnológica, v) obligar a un mayor respeto de China por los derechos de propiedad intelectual; vi) abrir el mercado chino a los automóviles y servicios financieros norteamericanos; vii) conseguir que China abra su mercado de compras públicas empresas norteamericanas y viii) presionar para que las autoridades chinas no discriminen en contra de empresas extranjeras a través de regulaciones discriminatorias.

Es claro que la cobertura y profundidad de los temas involucrados alude rápidamente a un acuerdo comercial de última generación. Esto es bien sorprendente pues buena parte de los objetivos arriba mencionados estaban recogidos en los textos del TPP, acuerdo del que Trump excluyó a Estados Unidos a última hora. Un acuerdo como el TPP habría establecido disciplinas similares a estos objetivos para normar las relaciones de comercio, inversión y tecnologías entre Estados Unidos y las demás 11 economías, conjunto que incluye a Japón, Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Singapur, Brunei, Malasia y Vietnam, además de las tres latinoamericanas, Chile, México y Perú.

Por cierto, la batería de los objetivos planteados es amplia y robusta. La pregunta entonces es ¿cuáles objetivos son los prioritarios? Si la respuesta fuese: todos las anteriores, entonces, con mayor razón, se requeriría una estrategia inteligente, de largo plazo, donde los objetivos se vayan secuenciando gradualmente en el tiempo. Si el objetivo no es claro, es difícil evaluar avances o retrocesos. Si todos los objetivos son prioritarios, entonces ninguno lo es y no hay estrategia. Si así fuese, no importa las concesiones que obtenga, todo logro aparecerá como insuficiente, medido contra la ambiciosa agenda.

ii) Establecer alianzas

Dada la relevancia de la agenda es bastante ingenuo pensar que China pueda estar dispuesta a adecuarse a estas presiones en plazos cortos. Por ende, esto habla de la necesidad de contar con un plan de mediano plazo, que coordine el accionar conjunto de los principales aliados, tras estos objetivos.

Como señala Summers (2018), en las negociaciones, es necesario unificar a los aliados y dividir a los adversarios. Trump hace exactamente lo contrario: se sale del TPP; se sale del Acuerdo de París; golpea a UE, México, Canadá y Japón. Bien podría haber buscado una estrategia conjunta con la UE, NAFTA y Japón para abordar la sobre-oferta china de acero, tema sobre el que efectivamente existe preocupación a nivel mundial. Prefirió abordar unilateralmente el tema, desestimando el apoyo que ya Japón y la UE habían planteado para esbozar una estrategia conjunta. Peor aún, en el marco de la presión sobre el acero y el aluminio chino, estableció sobretasas sobre acero y aluminio provenientes de sus principales socios para este conflicto, la UE y Japón. En rigor, las aplicó a todo el mundo pero las negoció con Corea del Sur, con Brasil y Argentina y con Canadá y México las condicionó a la renegociación del NAFTA.

De este modo, la estrategia deambula de objetivo en objetivo, mientras agrede a los principales aliados, en tanto morigera las medidas contra China. En la reunión del G7 se enfrentó con Canadá y Europa. Luego en julio, en la reunión de la OTAN vuelve a agredir a los europeos, partiendo por Alemania y luego por el Reino Unido, a cuya Primera Ministra la denigra de un modo desacostumbrado en la diplomacia.

iii) Que tus amenazas sean creíbles y efectivas

Hay suficiente evidencia respecto del efecto bumerang del proteccionismo: mayor costo para consumidores y para empresas que utilizan insumos importados; efecto empleo neto negativo; se reduce la competitividad de las empresas, tanto de las que utilizaban esos insumos importados como de las que se ven beneficiadas por mayor protección efectiva pues si bien estas últimas podrán vender más en el mercado doméstico, les será más difícil exportar y, por último, los aranceles no son un instrumento adecuado para resolver un déficit de ahorro respecto de la inversión.

El proteccionismo termina siendo entonces un daño para la economía que lo practica, aun cuando pueda otorgar ciertas ventajas puntuales en el corto plazo. Si a ello agregamos la posibilidad de retaliación por parte de los países afectados (sobretasas arancelarias a los productos norteamericanos en represalia), entonces el efecto adverso es aun más considerable.

De hecho, las principales agrupaciones empresariales han salido a cuestionar las medidas proteccionistas, alegando tanto el incremento de costos como el efecto de las retaliaciones sobre sus exportaciones. El espectro de reclamos es variado, desde las pesquerías de Alaska en el norte hasta los productores de soja en Ohio, Indiana, Illinois, los productores de licores destilados en Kentucky y la planta de BMW localizada en Carolina del Sur (Lora, 2018).

Discrepancias serias han surgido en una serie de legisladores republicanos, varios de cuyos prominentes representantes buscan limitar los poderes de la presidencia en materias comerciales.

Han protagonizado la oposición empresarial a estas medidas la US Chamber of Commerce, los fabricantes de automóviles agrupados en USA Global Automakers, el American Institute Steel y la General Motors, entre muchas empresas y agrupaciones. De hecho, la GM envió una nota al Secretario de Comercio indicando que la aplicación de una sobretasa a los vehículos afectaría la competitividad del sector, reduciría el empleo directo e indirecto4, elevaría el precio de ellos en varios miles de dólares y afectaría la seguridad del país (Lynch, 2018).

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4 Según el PIIE, las tarifas de 20% sobre los autos europeos eliminarían 195.000 empleos directos y si hay retaliación, esa cifra llegaría a 600.000 (Petersen Institute for International Economics, Robinson (2018)

También se conoció de empresas como las motocicletas Harley-Davidson que movería parte de su producción fuera de Estados Unidos para evitar las represalias comerciales que podría aplicar Europa.

3. Lo más delicado en el accionar comercial de Trump

Más allá de las confusiones respecto del diseño estratégico de la política comercial, causan inquietud los instrumentos utilizados en dicha estrategia o falta de ella. En primer lugar, se trata de medidas unilaterales que se apoyan en “razones de seguridad”, justamente una de las excepciones de la OMC a los principios de Nación Más Favorecida y Trato Nacional, los dos pilares del edificio multilateral construido en torno al GATT y luego a la OMC5. Al ser una excepción a las normativas de la OMC, esto facilita la retaliación con similar argumento. Vale decir, con base en esta argumentación, el espacio de acción de la OMC queda drásticamente restringido desde el inicio. Poco sentido tiene entonces criticar la inacción de la OMC en estos temas, dado que su constitución, así definida por acuerdo de los países que la conforman, le impide justamente incidir en este tipo de controversias.

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5 Ver Hoekman (2002), “The WTO: Functions and Basic Principles”, pgs. 41-49.

El Artículo XXI del GATT, recogido en la arquitectura de la OMC, sin embargo, está lejos de calzar con las actuales circunstancias de la realidad de Estados Unidos y seguramente allí radicará la argumentación de los actores que ya han planteado en la OMC las consultas necesarias para conducir a una controversia. En efecto, el citado Artículo XXI admite como como excepciones relativas a la seguridad: i) las medidas relativas a materiales fisionables o que sirvan para su fabricación; ii) al tráfico de armas, municiones y material de guerra y a todo comercio de artículos y material destinado directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas, iii) las aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional, iv) o que impidan cumplir con el cumplimiento de obligaciones contraías en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (GATT, Artículo XXI)

Debiera parecer bastante obvio que la actual coyuntura en Estados Unidos dista bastante de cualquiera de las consideraciones previas de este artículo del GATT, refrendado por la OMC.

Este tema es bien relevante pues la actual política comercial norteamericana establece un vínculo fundamental entre política comercial y estrategia de seguridad nacional. El recuadro siguiente grafica de modo elocuente la concepción del equipo de Trump sobre el comercio internacional, concibiéndolo como un juego de suma cero, en el que lo que una parte gana, otra lo pierde, vale decir, la negación del comercio como una interacción de beneficio mutuo, principio que está en la base del pensamiento liberal, ya desde los aportes de Adam Smith.

El Recuadro 2 explicita la concepción del comercio como un ejercicio de conflicto, donde la contraparte más que socio es “adversario”, cuyo fin es “debilitar” a Estados Unidos, agrediéndolos económicamente, violando su seguridad nacional. De allí que el mensaje populista de Trump señale no estar dispuesto a que ni los acuerdos internacionales (leáse, los tratados de libre comercio promovidos por el propio Estados Unidos) ni el sistema multilateral (léase los paneles de solución de controversias de la OMC) puedan establecer obligaciones comerciales que no hayan sido aprobadas por el Congreso o la Casa Blanca.

Dicho de otra forma, Trump aspira a un comercio internacional sin reglas, un mundo donde Estados Unidos no quede sujeto a ninguna norma internacional. Se trataría entonces de un mundo donde las relaciones serían estrictamente bilaterales, es decir, donde USA pueda sacar el máximo provecho de su mayor poder relativo en negociaciones desniveladas, donde primaría el poder del más fuerte.

Queda también pendiente que la política de Trump pueda explicar porqué la defensa de la seguridad de USA lo lleva a castigar las exportaciones de sus principales socios. La peligrosa mezcla que hace entre seguridad y comercio es otra arista delicada. En las conversaciones con sus socios europeos, Trump ha vinculado la necesidad de un mayor aporte europeo al financiamiento de la OTAN con la posibilidad de levantar la sobretasa que ha impuesto al acero europeo. A estas alturas, es más que claro que la política comercial de Trump hace un uso abusivo de las excepciones a la normativa del GATT, generando condiciones para similares reacciones, con lo cual lo que está en riesgo es la supervivencia del sistema multilateral de comercio.

4. La principal amenaza de Trump: la destrucción del multilateralismo

El documento oficial del USTR de marzo 2018 citado en el Recuadro 2 establece en sus consideraciones sobre el vínculo entre seguridad nacional y comercio que los acuerdos comerciales de USA deben ser en favor de USA, preservando y fortaleciendo su poder económico y su soberanía. El fortalecimiento de la economía operaría a través de dos vías. En lo interno, a través de la rebaja de impuestos a las empresas y la eliminación de regulaciones en energías fósiles, medio ambiente y sector financiero. En la relación con el exterior, vía el castigo tributario a las empresas que invierten fuera y con un agresivo reforzamiento de las leyes de comercio unilaterales, tales como la Super 301 y otras normas unilaterales.

Todos los países tienen legislaciones que permiten reaccionar frente a la competencia desleal o ante incrementos súbitos en importaciones específicas. Esas legislaciones deben ajustarse a las normativas internacionales que el país ha contraído, sean éstas multilaterales, bilaterales o plurilaterales. Allí está la diferencia con la legislación comercial norteamericana, la que en muchas ocasiones pasa por encima de esos compromisos. Ello es lo que ha conducido a una serie de disputas contra USA en la OMC, particularmente por lo que se estima una práctica abusiva del antidumping. De hecho, en las negociaciones comerciales de USA se ha omitido establecer compromisos en materia de antidumping, salvo en el caso del NAFTA y éste es justamente uno de los temas que hoy USA desea renegociar.

En las últimas medidas comerciales de Trump, éste ha acudido a las Secciones 301 y 201 de la Trade Act de 1974 y la Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1964, la que fue dictada en plena Guerra Fría y que establece procedimientos en materia de temas de comercio vinculados a la seguridad nacional.

Por tanto, lo que aquí tenemos es un ataque indirecto a los compromisos multilaterales y un claro cuestionamiento a la OMC. En el documento de USTR (2018) se puede leer que “USA no permitirá que OMC ni ningún organismo multilateral nos impida tomar las acciones que nos parecen necesarias”. Se agrega además que “Fue un error apoyar el ingreso de China a la OMC”, dado que la OMC se ha mostrado incapaz de forzar a China a cumplir con las reglas de mercado.6

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6 Hay aquí un tópico recurrente: criticar la eventual inacción de la OMC frente a éste y otros temas relevantes. Lo que no se dice es que las atribuciones de la OMC quedaron estipuladas en el acuerdo que originó la OMC en el año 1995, atribuciones refrendadas por los 164 países que al día de hoy la conforman. La arquitectura y las atribuciones resultantes de la OMC son bastante cercanas a las posturas promovidas por USA.

Lo complejo aquí es que un sector importante de los republicanos siempre ha buscado salirse de la OMC, por las mismas razones que hoy argumenta el USTR. De hecho, a mediados de julio, la consultora AXIOS (AXIOS 2018) filtró a la prensa un borrador de propuesta legislativa, solicitada por Trump, donde se abandonaría la OMC, sin explicitarlo. En esta propuesta legislativa, se le otorgarían facultades al Presidente para elevar las tarifas, sin la necesidad de pasar por el Congreso, como es la actual norma, y sin apego a compromisos multilaterales.

Esto barrenaría dos principios básicos de la OMC: el principio NMF (Nación Más favorecida) y arancel consolidado. El principio NMF obliga a dar el mismo trato arancelario a todos los miembros de la OMC, con excepción de aquellos países que cuenten con un tratado de libre comercio, casos donde se admiten tratos preferenciales. El arancel consolidado en la OMC es el compromiso de cada país de “consolidar” un arancel máximo al que se podría llegar en casos excepcionales. Normalmente el arancel efectivamente vigente es inferior al consolidado y por ello es que los países se comprometen a que el máximo nivel al que podría llegar ese arancel es el nivel “consolidado en la OMC.

Esta propuesta legislativa, la que a inicios de agosto 2018 aún no es presentada al Congreso, es un intento práctico de unilateralismo pleno, donde en negociaciones bilaterales USA podría imponer su poder de negociación frente a cada una de sus contrapartes. La idea sería negociar pari passu con cada socio los aranceles hasta conseguir estricta reciprocidad. De allí el nombre de la enmienda “US Fair and Reciprocal Tariff Act”. Se trata de una iniciativa que aún está en conversaciones entre la Casa Blanca, Comercio, USTR y sólo Navarro la ve viable. Una posibilidad es que estas discrepancias en el seno duro de la Casa Blanca sean la explicación de la filtración a la prensa.

5. ¿La Guerra Comercial es o no un problema?

Tratándose de las dos economías más grandes del mundo, cualquier conato comercial se transforma en problema aún antes que las medidas se apliquen porque ello interrumpe suministros esperados en las cadenas de valor, afecta planes de inversión y genera desviación de comercio. También porque influye en las bolsas y con ello en la rentabilidad de los activos.

En efecto, estos anuncios proteccionistas emitidos por los dos colosos de la economía mundial incrementan la aversión al riesgo, impactando al alza la tasa de interés de largo plazo y endureciendo las condiciones de los mercados financieros internacionales. El incremento resultante en la tasa de interés afectará especialmente a las economías emergentes con déficit en cuenta corriente más elevados y, por ende, más necesitadas del financiamiento externo.

Por cierto, al concretarse – y peor aún, al ir escalando en intensidad- el efecto adverso será creciente. El BC alemán ya en julio rebajó su proyección de crecimiento para 2018 de 2.5% a 2% por las turbulencias comerciales; los mercados de materias primas se están viendo bastante afectados y con ello las perspectivas de crecimiento de los países que las exportan. El BM alerta sobre un escenario de elevado escalamiento en medidas proteccionistas y sus represalias, el que podría conducir a una caída del comercio de hasta 9%, similar a la caída acontecida con la crisis 2008-2009, crisis de la cual la economía europea demoró diez años en recuperarse.

Oxford Economics estima que, si llegan a operar las medidas norteamericanas y chinas de afectar el comercio mutuo en US$ 250 mil millones por lado y lado, eso haría caer el crecimiento de cada una de ellas en 0.3% puntos porcentuales. Eso equivale a un crecimiento menor en 10% en el caso norteamericano y de 5% en el chino, respecto de las actuales estimaciones. Son magnitudes considerables, dado que China viene representando casi un tercio del crecimiento incremental en la economía mundial.

Por lo tanto, es posible proyectar un escenario de importante volatilidad de aquí a noviembre, el mes de las elecciones de medio término, donde se renueva el conjunto de la Cámara de Representantes y un tercio del Senado. Esta volatilidad estará presente en las paridades cambiarias, en los movimientos de las bolsas y en los precios de los commodities.

El tiempo aquí puede ser una variable clave para calibrar la eficacia de las acciones de Trump y la de su principal oponente, Xi Jinping. El lapso agosto-octubre es decisivo para Trump. Lo es menos para China, la que no enfrenta las presiones electorales del sistema occidental.

Ahora bien, el conflicto ayuda políticamente a Trump y a Xi, en el corto plazo. De hecho, Trump está conquistando el corazón del electorado republicano, con apoyos cercanos al 80%. El grueso del apoyo republicano a Trump radica en hombres blancos, con baja educación. A ese público es donde se dirige el accionar de Trump y por ello es que busca acciones comunicacionalmente espectaculares- como la reunión con el dictador norcoreano Kim Jong-un. En esta reunión destacó la audacia de gestionar la reunión y la positiva lectura de la misma, según la Casa Blanca. Pocos días después quedó claro que existía una severa brecha entre ese optimismo y la vaguedad de los acuerdos.7 Ese es el estilo Trump. No es necesario conseguir logros efectivos. Basta que su poco sofisticada audiencia crea que esos logros se consiguieron.

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7 Esta brecha fue tan considerable que el Secretario de Estado Mike Pompeo tuvo que viajar a Pyonyang para “aclarar” que el compromiso de Corea del Norte era marchar hacia “una desnuclearización completa, verificable e irreversible”. La reacción de las autoridades norcoreanas fue la de tildar a Pompeo de “gánster”, al presionar por concesiones unilaterales. Por ello, amenazaron con abandonar el compromiso de desnuclearización. Lo que queda claro es que la reunión Trump-Kim terminó sin compromisos precisos.

En cualquier caso, los análisis más sofisticados o de aquellos más vinculados al mundo de los negocios sí han percibido costos importantes, derivados de estos primeros entreveros de la guerra comercial. Entre las principales empresas norteamericanas ese costo ya se hace sentir: Caterpillar estima que la retaliación china hará subir sus costos entre 100 y 200 mil millones de dólares en el segundo semestre 2018; General Electric estima ese mayor costo entre 100 mil y 200 millones de dólares; General Motors, Ford y Fiat-Chrysler han rebajado sus estimaciones de beneficios para el año.8 La lista es larga y seguirá ampliándose, si es que continúan las alzas tarifarias.

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8 Reuters Staff (2018).

Algo similar acontece con los estados. Las medidas proteccionistas de Trump involucran dos tipos de costos: i) el mayor costo asociado a las importaciones y ii) los costos asociados a las menores exportaciones que ahora enfrentarán medidas de retaliación.

El primero de esos costos tiene un impacto diferenciados sobre los diversos estados de la Unión, dependiendo de su estructura productiva y comercial. En promedio, USA importa aluminio y acero en el equivalente a un 2% de sus importaciones totales de bienes. Sin embargo, hay varios estados donde ese promedio se supera largamente. Ello es lo que acontece en Missouri, Louisiana, Connecticut, Maryland, Arkansas, Iowa, West Virginia y Alabama.

En el segundo costo, por ejemplo, en aquel asociado a la retaliación europea, en respuesta a los mayores aranceles al acero y al aluminio, en promedio, dichas retaliaciones afectan al 3.5% de las exportaciones norteamericanas a la UE pero hay siete estados donde ese guarismo se duplica o casi triplica: Hawai, Michigan, Missouri, Maine, Tennessee, New York y Wisconsin. Otros estados en que las exportaciones afectadas superan el promedio nacional son Rhode Island, Iowa, Florida, Pennsylvania y New Jersey (Brookings, 2018). Por cierto, los estados que aparecen por sobre el promedio en ambas listas son los más afectados.

En conclusión, se trata sólo de las primeras escaramuzas comerciales pero el costo ya se hace sentir. En el agregado nacional y global son montos de poca significación, sin embargo, a nivel de empresas y regiones afectadas ya empiezan a ser lo suficientemente relevantes como para inducir respuestas políticas de los actores involucrados.

La partida de Trump en este conflicto (“Las guerras comerciales son buenas y fáciles de ganar”) ya sufrió un traspié, al igual que las declaraciones de Navarro, Lighthizer y Ross, quienes han argumentado que ningún país se atrevería a establecer represalias comerciales contra USA. Pues bien, esas retaliaciones han acontecido por parte de varios países y Trump se vio obligado a anunciar a fines de julio un paquete de US$ 12 mil millones para ir en ayuda de los agricultores afectados por estas restricciones a las exportaciones de USA, implementadas por China, la UE, Japón, Canadá, México e India, entre las principales economías. Este anuncio motivó ácidas críticas de legisladores republicanos, quienes cuestionaron esta medida como un paso más en la intervención del estado en la economía (The Hill, 2018).

La reacción de los agricultores afectados frente a este apoyo del gobierno no ha sido lo entusiasta que la Casa Blanca hubiese esperado. El presidente de la Lehigh Conty Farm Bureau del condado Lehigh en Pennsylvania explica que China compraba un tercio de la producción de soja del condado. La retaliación china llevó el arancel de la soja norteamericana a 25%, porcentaje parecido a la caída en el precio doméstico que la soja ha experimentado en el mercado norteamericano. Estima que la ayuda ofrecida por el gobierno es muy insuficiente, que no podrá cubrir a todos los agricultores afectados y que la única solución es que los precios de la soja norteamericana en China vuelvan a su posición previa, de otra forma los productores brasileños ocuparán el espacio que la agricultura norteamericana venía ocupando antes de la retaliación.9

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9 69 News, WFMZ-TV (2018) “ President Trump’s tariffs impact Lehigh County farmers”, 27 July.

Hay aquí un tema relevante de plazos. En plazos cortos, Trump puede afectar el comercio con China y podría eventualmente compensar, al menos parcialmente a los agricultores norteamericanos afectados por la retaliación arancelaria china. En plazos más largos, es claro que la dinámica del crecimiento del mercado chino de productos agrícolas es la más promisoria del mundo y, por ende, las medidas de Trump podrían dificultar el retorno de los productos norteamericanos a este gigantesco mercado, una vez que competidores ocupen ese espacio. Ese es el alegato principal de los productores agrícolas norteamericanos.

Trump vuelve a utilizar su estrategia twittera de vender títulos atractivos, sin contenido detrás. Cuando es sorprendido en el engaño, ya está en otro engaño y así saltando de titular en titular convence a parte importante de su base de apoyo que está trabajando en favor de ellos. En este caso, sin embargo, el impacto efectivo de la retaliación china a los envíos de soja sí está causando daño a los agricultores norteamericanos, al punto que Trump se vio obligado a proponer dicho fondo de US$ 12 mil millones para ir en apoyo de los agricultores afectados y todo indica que ataques y contrataques seguirán en los próximos meses.

6. ¿El fin de la guerra comercial con la UE? Comedia de equivocaciones

Algo similar encontramos en la reciente reunión de fines de julio entre Trump y Jean-Claude Juncker, Presidente de la Comisión Europea, donde supuestamente se habría puesto fin al conflicto comercial USA-UE y se habrían establecido las bases para un acuerdo comercial que llevaría hacia “cero aranceles, cero barreras no arancelarias y cero subsidios a los productos industriales no automotrices, así como trabajar para reducir las barreras y aumentar el comercio de servicios, productos químicos, farmacéuticos, médicos y soja”. De la misma forma, se establece el compromiso de trabajar en conjunto para luchar en contra de las prácticas desleales en el comercio internacional, para reformar la OMC, abordar prácticas comerciales desleales, incluido el robo de propiedad intelectual, la transferencia forzada de tecnología, los subsidios industriales, las distorsiones creadas por las empresas estatales y el exceso de capacidad” 10

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10 European Commission, Press Release, Declaración Conjunta de los Estados Unidos y la UE, 25 de julio, 2018.

Gran paradoja. Hoy Trump presenta como triunfo un modesto acuerdo en un grupo focalizado de bienes cuando al asumir desestimó el TTIP, el acuerdo comercial USA-UE, que cubría todo el comercio de bienes, servicios e inversiones, además de propiedad intelectual y compras públicas, entre otras materias. Lo único que acontecerá ahora es una saludable pausa en las amenazas de nuevos aranceles, seguida de una lenta constitución de los equipos de negociación, mismos que tendrán que desempolvar los textos que contenían las ofertas en bienes que ya estaban negociando en el TTIP. Las diferencias entre USA y la UE que frenaron la negociación siguen en pie y eso quedó graficado con la dual reacción de Alemania, quien alabó el resultado de la reunión, y Francia, que fue bastante menos entusiasta.

Se entiende con esta declaración que la amenaza de Trump de elevar los aranceles a los autos europeos y la respectiva retaliación europea queda suspendida, por ahora. La declaración conjunta habla de “querer resolver los problemas arancelarios de acero y aluminio”, es decir, estos aranceles y su represalia siguen vigentes.11

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11 European Commission, op.cit.

La lectura que Trump vende para su “constituency” es que consiguió doblarle la mano a los europeos y los obligó a negociar. El comunicado conjunto también señala que “La UE quiere importar más gas natural licuado (GNL) de los Estados Unidos”. En la Casa Blanca se habló también de un compromiso europeo de comprar más soja a Estados Unidos, lo que no quedó en la declaración conjunta. Esto último es bastante peculiar pues las economías europeas no son centralmente planificadas y, por tanto, la posibilidad de desviar comercio, privilegiando las importaciones de GNL desde USA van a depender de condiciones de precios y calidad y allí poco pueden influir las autoridades de la UE sobre las decisiones de las empresas. De nuevo, aquí lo relevante es que Trump sigue vendiendo este encuentro como un nuevo éxito de su estrategia comercial. La verdad es que sólo se congeló la posibilidad de mayores aranceles norteamericanos a los vehículos europeos y la correspondiente retaliación europea; el resto, son promesas que dependerán de que la citada negociación empiece a concretarse. Las supuestas ofertas de Juncker de aumentar las compras de soja norteamericana no quedaron establecidas como compromiso y la posibilidad de mayores compras europeas del GNL norteamericano quedó sólo como expresión de deseos.

Con posterioridad al encuentro con el Presidente de la UE, Trump ha vendido esa reunión como el inicio de una nueva era en la relación transatlántica “que abrirá el mercado europeo a los agricultores norteamericanos”. Esa no es la visión que tienen los europeos de la conversación mantenida. Tuvo que salir a aclarar el entuerto la vocera de la Comisión, Mina Andreeva, quien sostuvo” On agriculture, I think we`ve been very clear that agriculture is out of the scope of this discussion”. Para mayor claridad, agregó “We are not negotiating about agricultural products”.12

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12 “Trump says he “opened up Europe” for farmers. Europeans disagree”, The Wall Street Journal, 27, julio, 2018.

Por su parte, el Representante Comercial de USA, Robert Lighthizer, enfrentado a replicar estas palabras en un Comité del Senado expresó: “Our view is that we are negotiating about agriculture, period”. Esto es totalmente desmentido por Juncker: “The US side heavily insisted to insert the whole field of agricultural products. We refused that because I don`t have a mandate and that`s a very sensitive issue in Europe”13

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13 The Wall Street Journal, op.cit.

¿A quién le creería más usted? ¿A Trump y a sus asesores o a la Comisión Europea?

La declaración europea reconoce que hay un par de temas en negociación, si bien la posibilidad de más compras europeas de soja norteamericana aparece condicionada a mayores compras norteamericanas de cortes de carne vacuna de calidad. Siguen pendientes históricas discrepancias agrícolas entre USA y la UE. La UE se opone a importar productos agrícolas con hormonas o genéticamente modificados, en tanto USA se opone a aceptar la pretensión europea de defender sus marcas sobre queso, jamón o licores con indicaciones geográficas. En la negociación del TTIP, la negociación comercial entre USA y la UE, otros temas de discrepancia fueron la cobertura de los servicios financieros y su regulación, así como la crítica europea a un sistema de compras públicas (Buy America) que limita la participación de empresas extranjeras, tema último que Trump se niega a colocar en la mesa de negociaciones.

7. ¿Qué viene?

Lo relevante a destacar es que Trump le está cambiando el ADN al partido republicano. llevándolo al populismo fiscal y al proteccionismo, justo las antípodas del pensamiento republicano. Por ello es que más de 40 legisladores republicanos han desistido de ir a la re-elección, partiendo por Paul Ryan, vocero de la Cámara y otrora adalid del equilibrio fiscal. Estos legisladores, descontentos con las políticas de Trump, temen que la maquinaria de Trump en el partido los perjudique en su reelección y por ello han optado por dar un paso al lado.

De aquí a noviembre 2018, lo más probable es un escenario de volatilidad y una saga de anuncios proteccionistas en USA pues el déficit comercial sigue aumentando. Un crecimiento de 4.1% en el segundo trimestre, más alto de lo esperado, habla de una economía cercana al sobre-calentamiento, con una tasa de desempleo de sólo 4%, estimulada por una rebaja tributaria a las empresas y un incremento en el gasto fiscal. Ello se va a reflejar en un mayor déficit comercial y, por ende, Trump seguirá acudiendo a amenazas de elevación de aranceles, al menos hasta las elecciones de noviembre.

La Oficina del Presupuesto ha alertado sobre la mayor vulnerabilidad fiscal y de deuda que esto significa, explicitando que estos fenómenos se han visto agravados por la reforma tributaria. La combinación de rebajas tributarias, aumento del gasto fiscal, economía cerca del pleno empleo y mayores precios por mayores aranceles afectarían el nivel de la inflación. En reacción, la Fed subiría las tasas de interés, probablemente dos veces más en el año y otro par de veces en 2019. La misma Oficina descarta que la rebaja tributaria eleve los ingresos fiscales al punto de compensar la merma recaudatoria, por lo tanto, la reforma tributaria elevará el déficit fiscal y, por ende, la deuda pública, necesaria para financiarlo.

En cualquier caso, mirando al bienio 2019-2020, el consenso de los economistas sugiere o una importante desaceleración de la economía o una recesión, dependiendo de cómo evolucionen tanto la guerra comercial como las reacciones de la Fed respecto de la tasa de inflación. Es un tema que hay que seguir con atención.14 15

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14 “Why A Recession In 2019 Is Possible When Unemployment Is At 50-Year Lows”, Forbes (2018)
15 “The economy is humming. So why do experts foresee a recession in 2020?, USA Today (2018)

8. Los temas en discordia en la pugna comercial USA-China

Es bueno conocer la agenda de la discordia entre USA y China, de modo de calibrar la posibilidad de eventuales logros de una u otra parte en plazos cortos.

a) Los alegatos de Estados Unidos

i) El saldo comercial. La parte más evidente en la agenda norteamericana es la magnitud del déficit comercial y la alta presencia china en el mismo. Aquí aparece el discurso mercantilista que lee poder económico como sinónimo de superávit comercial. Ya explicamos como el desequilibrio comercial corresponde a un desequilibrio macroeconómico, esto es, la diferencia entre ahorro e inversión.

En lo estrictamente comercial, esta política es una reminiscencia de los mercaderes del siglo XVI y XVII, quienes se enriquecían con el exceso de sus ventas por sobre sus compras, saldo que acumulaban en oro y plata. Adam Smith cuestionó la proyección de esta situación individual a la de los países, proyección que llevaba a privilegiar las exportaciones y penalizar las importaciones. Fue Smith quien justamente la denominó “mercantilismo”.

Con este criterio, como ya se ha indicado, el comercio es visto como un ejercicio de suma-cero, es decir, donde lo que un país gana, lo pierde otro. No cabe en este enfoque la posibilidad del beneficio mutuo, ni las ventajas de la especialización ni la lógica de la ventaja comparativa. En el límite, este argumento mercantilista enlaza bien con un intervencionismo que favorezca a las empresas domésticas en comercio e inversión, apelando a aranceles, subsidios, ventajas tributarias y administrativas.

Esto es exactamente lo que pretende hacer Trump y por ello es que Trump está inaugurando una nueva fase de la globalización, una fase donde la principal economía del planeta gradualmente va abandonando los ejes liberales que promovió desde la posguerra. Como USA enfrenta déficits comerciales con 102 países, el desafío es arduo y habla de la necesidad de considerar esta política con seriedad pues de continuar, significaría destruir todo el edificio multilateral construido a partir del GATT y lueg0 con la OMC.

ii) Sobre-oferta y subsidios chinos en sectores claves. En el plano internacional existe bastante consenso respecto de la veracidad de esta denuncia. Un conjunto de antecedentes asociados a las características del modelo chino de crecimiento16 han conducido a una sostenida y amplia sobre-oferta en sectores manufactiureros claves, tales como acero, aluminio, cemento y vidrios, entre otros. Esto ha sido recogido en el alegato norteamericano. A continuación, un par de párrafos de la presentación del  representante de USA en la OMC en julio 2018, emitida bajo el título de “China ´s Trade-Disruptive Economic Model”

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16 Rápidamente se pueden indicar los siguientes: exceso de inversión, economías de escala, subsidios varios (tasa de interés, terrenos), bajo costo de la mano de obra y pérdidas de las empresas asumidas por el estado.

Un factor adicional es que, durante décadas, el ascenso de los oficiales en el Partido ha estado ligado a logros en el incremento del PIB en cada una de las regiones o provincias a su cargo, con independencia de la eficiencia de la inversión resultante, incluidos excesos de capacidad. Este es justamente uno de los temas que las reformas económicas en curso en China desean superar. amplia sobre-oferta en sectores manufactureros claves, tales como acero, aluminio, cemento y vidrios, entre otros. Esto ha sido recogido en el alegato norteamericano. A continuación, un par de párrafos de la presentación del representante de USA en la OMC en julio 2018, emitida bajo el título de “China`s Trade-Disruptive Economic Model”

“China today is the world leader in excess capacity. For example, China’s large increases in steel capacity since it joined the WTO in 2001 have led to similarly large increases in steel production. China’s annual steel production rose from 152 million MT in 2001 to 808 million MT in 2016, by far the largest in the world, and China’s steel industry now accounts for 50 per cent of global steel production. China’s steel exports have also grown to be the largest in the world, at 108 million MT in 2016, compared to 66 million MT a decade earlier.”

“For example, China’s excess capacity in solar panels was a key reason why US imports of solar cells and modules from China increased by 500 per cent from 2012 to 2016, while prices for solar cells and modules fell by 60 per cent, to a point where most US producers ceased domestic production, moved their facilities to other countries, or declared bankruptcy. By 2017, the US solar manufacturing industry had almost disappeared, with 25 companies closing since 2012”” (WTO,2018, p. 7)

El desafío, por tanto, es buscar la mejor estrategia para lidiar con este tema. Vale la pena subrayar que este no es un tema que desconozcan las autoridades chinas. Al contrario, es uno en el cual dicen estar trabajando y donde muestran algunos logros. Así se lee, por ejemplo, en un documento oficial: In 2006, the State Council listed ten industries with over-production challenges. In August 2009, the Financial Committee under the National People`s Congress pointed out that the number of overproduction industries doubled and reached 19. Of them, such six industries as steel, aluminum, cement, ethylene, oil refining and wind power had the most obvious and serious problems” (Chi Fulin, 2010, p. 25).

El avance en el desmonte de la capacidad excedente que puede significar fusiones y/o cierre de empresas no es fácil pues ello puede significar lanzar miles de trabajadores a la calle, sin una alternativa ocupacional a la vista. De allí que uno de los principales obstáculos en estas reformas sea la resistencia de los administradores de esas empresas estatales, por un lado, y la de las autoridades locales o provinciales que deben dar la cara ante su comunidad ante el desempleo resultante, por otra.

iii) Baja observancia de los derechos de propiedad intelectual. El argumento norteamericano es que sus empresas en China estarían obligadas a establecer joint-ventures con empresas locales, con lo cual se ven presionadas a compartir sus innovaciones y su know- tecnológico. De este modo, las empresas chinas se apropiarían indebidamente de los méritos tecnológicos de las empresas norteamericanas, sin cancelar los respectivos derechos de propiedad intelectual.

En este tema, el alegato norteamericano tiende a ser acompañado por similares inquietudes de sus pares europeos. Así, por ejemplo, la cámara de comercio europea con sede en Beijing alegaba en un documento reciente que la legislación china, si bien mostraba avances importantes, aún mostraba debilidades en patentes (proveer un período de gracia para la aplicación de diseños, clarificar las reglas para la entrega de datos experimentales); litigaciones civiles ( revisar los estándares para la concesión de medidas cautelares); marcas comerciales (agilizar procedimientos de reconocimiento); derechos de autor (actualizar la legislación para penalizar la violación de estos derechos digitales), propiedad intelectual online (reforzar su protección); secretos comerciales (facilitar el uso de medidas cautelares; clarificar la confidencialidad de empleados de una empresa respecto de la legislación de competencia (European Chamber of Commerce, 2017).

La acusación norteamericana es más drástica ya que derechamente habla de transferencia tecnológica forzada: “ …the Chinese government uses foreign ownership restrictions, such as formal and informal JV requirements, to require or pressure technology transfer from US companies to Chinese entities….. the Chinese government directs and unfairly facilitates the systematic investment in, and acquisition of, US companies and assets by Chinese entities, to obtain cutting- edge technologies and intellectual property and generate large-scale technology transfer in industries deemed important by state industrial plans…. the Chinese government has conducted or supported cyber intrusions into US commercial networks targeting confidential business information held by US firms. China’s unfair acts, policies and practices injure not only the United States, but also the rest of the WTO membership” (WTO, 2018, p.7).

El alegato chino, a su vez, reconoce falencias en algunos de estos planos pero replica explicitando importantes avances en cada una de estas áreas y justificando las debilidades por razones estructurales, como por ejemplo, el bajo numero de abogados y jueces especialistas en temáticas de propiedad intelectual, así como temas culturales de larga data.

“The PRC’s current inability to enforce its intellectual property laws is largely the result of 1) the lack of a tradition respecting the sanctity of intellectual property rights, 2) provincial, local, and military involvement in counterfeiting, and resistance to the enforcement of national laws, and 3) the lack of viable and impartial judicial and administrative systems for dealing with intellectual property disputes” (Wilard, 1996).

iv) Compras públicas. El alegato norteamericano señala las dificultades de las empresas norteamericanas para acceder a las compras públicas del gobierno central y de los gobiernos regionales y locales de China. En cualquier caso, en este tema, el alegato chino reproduce textualmente los argumentos norteamericanos pues ellos encuentran similares restricciones para acceder al mercado de compras públicas del gobierno central y de los estados de USA. Considerando la mayor relevancia del sector estatal en la economía china, es claro que el alegato norteamericano apunta a un objetivo económico de billones de dólares.

Aquí las principales falencias del sistema chino se pueden resumir en el sistema de gestión, la institucionalidad legal, la supervisión del sistema, particularmente la financiera, la estandarización de los procedimientos de compras públicas y la formación de recursos humanos especializados en el este tema (Guo Keguang, 2009).

v) Apertura en sector financiero. Uno de los objetivos de las reformas económicas chinas es avanzar en la liberalización del sector financiero y la cuenta de capitales de la balanza de pagos. Sin embargo, ello no puede considerarse como una reforma de aplicación instantánea y de una vez. Menos aun considerando el amplio debate sobre las implicaciones de la apertura financiera y de la cuenta de capitales, tema donde incluso el FMI, otrora partidario de acelerar dicha apertura, hoy ha empezado a mostrar mayor cautela en este tema.

“The mounting evidence on the high cost-to-benefit ratio of capital account openness, particularly with respect to short-term flows, led the IMF’s former First Deputy Managing Director, Stanley Fischer, now the vice chair of the U.S. Federal Reserve Board, to exclaim recently: “What useful purpose is served by short-term international capital flows?” Among policymakers today, there is increased acceptance of controls to limit short-term debt flows that are viewed as likely to lead to—or compound—a financial crisis. While not the only tool available—exchange rate and financial policies can also help—capital controls are a viable, and sometimes the only, option when the source of an unsustainable credit boom is direct borrowing from abroad (Ostry and others, 2012)”

Estados Unidos lleva varios años presionando para que China acelere esta apertura. La reacción china ha sido ratificar que esta apertura está en su agenda pero que la modalidad precisa y los ritmos se van definiendo de manera gradual. Las autoridades chinas entonces están demandando que se respeten sus tiempos en esta reforma y ahora, considerando las restricciones que la inversión china empieza a enfrentar en USA y en la UE están ligando la evolución de esta reforma a la reciprocidad, esto es, a la apertura a las inversiones chinas que muestren esos mercados.

Chen Wenhui, el vice-presidente de China Banking and Insurance Regulatory Commission (CBIRC) acaba de expresar que “Our country’s opening must be based on the principle of equality and mutual benefit. It will not be carried out on a ‘one-size-fits-all’ basis, and should stress mutual benefit and reciprocity.” (CNBC, 2018).

Los elevados niveles de deuda en la economía china, la persistencia del boom inmobiliario y los gigantescos montos de capitales envueltos hacen que las autoridades chinas sean particularmente cautelosas en el tema de la apertura financiera y de la cuenta de capitales. Baste recordar la violenta crisis en la Bolsa de Shanghai en agosto 2015 cuando ésta sufrió una caída de 40% en pocas semanas, tras haber crecido 154% en doce meses.

Dicha crisis partió por la implementación de un nuevo sistema de cálculo de la divisa que condujo a una devaluación del RMB de 5%, en un movimiento que fue interpretado como una medida para fortalecer el desempeño de las exportaciones, supuestamente derivado de un debilitamiento en el ritmo de expansión de la economía china. Esto acentuó la salida de capitales, con una fuerte pérdida de reservas en el Banco Central chino, temor que se transmitió al conjunto de las bolsas mundiales. Las pérdidas en las bolsas chinas fueron devastadoras, equivalentes al tamaño de la economía de Japón, con impactos que se transmitieron a las bolsas mundiales (El País, 2016). Miles de empresas chinas perdieron millones de dólares en capitalización, millones de inversionistas perdieron sus ahorros, en tanto las autoridades perdieron capital político, una vez que el público aprendió que las autoridades no eran infalibles y que las crisis financieras también podrían producirse en China.

El recuerdo de la crisis bursátil de agosto 2015 está fresco en la memoria de las autoridades chinas y por ello es buscan un equilibrio manejable entre apertura y regulación, el que ciertamente no es del agrado de los bancos y entidades financieras del exterior. Por cierto, la economía china tiene diferencias marcadas con las occidentales, de modo que su capacidad de intervención y corrección a través del manejo coordinado de todas las agencias estatales es mayor que el de sus congéneres occidentales, sin embargo, revivir otra crisis en las bolsas chinas, con su correlato de devaluación del RMB, sería lo menos apropiado en este momento de amenaza de crecientes guerras comerciales.

vi) Mayor apertura en sector automotriz chino. Una presión adicional de USA es conseguir una mayor apertura del mercado chino a las exportaciones de vehículos norteamericanos. No es evidente que esta demanda sea muy relevante para las principales empresas norteamericanas del rubro pues todas ellas están ya ubicadas en China y de hecho venden más unidades por año en el mercado chino que en el norteamericano. G. Motors vende 3 millones de vehículos anuales en USA y 4 millones en China (Lardy, 2018).

Más bien estas empresas norteamericanas estarían más interesadas en flexibilizar el aparataje regulatorio en China, eliminando o reduciendo lo que algunas de ellas denuncian como sesgo en contra de las empresas extranjeras.

“There’s no question that over the last 20 years that we’ve been carrying out this survey that things have improved, and in fact it seemed like China was on a trajectory to be more open, be more market based and to be more in line with international trade rules and regulations,” AmCham Chairman William Zarit said in a Bloomberg Television interview. “But, that seems to have stopped.” (Bloomberg, 2018a)

b) Los alegatos chinos

i) “Economía de mercado”. Cuando China ingresó a la OMC en 2001, se le impuso el status especial de “economía en transición”, aludiendo a que no contaba con una economía de mercado, otorgándosele un trato similar al que se concedió a las economías europeas previamente vinculadas al CAME, en el bloque soviético. Este dato fue crucial para las acusaciones antidumping (AD) que los socios de la OMC pudieran establecer en contra de productos chinos pues los precios de éstos no estarían respondiendo a condiciones de mercado. Siendo así, en las acusaciones AD, el país afectado podría usar los precios de un tercer país para calcular la magnitud del daño a su producción local. Esto abría la posibilidad de tomar el dato del país más ineficiente en ese producto, el de mayor costo, de modo de amplificar la diferencia con el valor del producto chino y aplicar el antidumping por esa diferencia. Este status especial concluyó el 11 de diciembre de 2016 y China esperaba que, de ahí en adelante no se le aplicase ese trato discriminatorio.

Sin embargo, el propio 12 de diciembre de 2016, el Secretario de Comercio de USA señaló que no veía motivos para cambiar su política en este ámbito ni tampoco detecta reglas internacionales que lo fuercen a ello. La UE se manifestó en la misma dirección. China estima que el apartado a-ii del artículo 15 de su ingreso a la OMC es claro y su aplicación debiera ser automática. Hay cierta ambigüedad, sin embargo, en ese apartado pues indica que el criterio del país sustituto dejará de aplicarse en acusaciones AD en contra de productos chinos, previa demostración de la existencia clara de condiciones de mercado en la rama de producción respectiva.17 Como es evidente, esa “existencia clara …” es un argumento jurídico clave que estará presente en las acusaciones AD de los próximos años.

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17 “China: economía de mercado. El nuevo estatus chino en la OMC”, J. Martínez, Nueva Sociedad, noviembre 2016.

El mismo 12 de diciembre 2016, China solicitó consultas con Estados Unidos y con la UE en la OMC respecto de la forma de utilizar el AD. Las consultas en OMC son el inicio formal de una controversia. Si pasados 60 días de esa consulta, no se resuelve la diferencia, el reclamante, China, puede solicitar un grupo especial que aborde la discrepancia. La disputa comercial ya está abierta y forma parte del debate comercial entre China, USA y la UE.

En noviembre 2017, USA explicitó su postura en la OMC, negándose a reconocerle el status de economía de mercado a China (Reuters, 2017). Vale la pena destacar que cualquier negociación comercial de China tendiente a un acuerdo de libre comercio o a un esquema especial de cooperación económica y de inversiones tiene como requisito previo que la contraparte le reconozca el “Status de economía de mercado” y, por ende, renuncie a este trato discriminatorio en eventuales denuncias de AD a exportaciones chinas. Vale decir, la estrategia china opera en este plano sobre dos líneas: una, hacer valer sus derechos en la OMC y la otra, sumar reconocimientos unilaterales a su condición de “economía de mercado” a través de acuerdos comerciales o de cooperación económica.

El tema en la OMC sigue en el plano de las disputas comerciales. Si los medios académicos y políticos chinos más informados siguen considerando que China fue maltratada en el proceso de ingreso a la OMC, es bastante obvio suponer que estarán pensando ahora frente a este incumplimiento de las principales potencias occidentales en este acuerdo que impusieron a China.

ii) Archivar el tema de “manipulación cambiaria”. Este es un tema muy presente en el debate norteamericano pero, en rigor, en lo que respecta a la evolución del RMB, es un fenómeno que dejó de acontecer hace ya varios años. De hecho, cuando en octubre 2016 el FMI incorporó el renmimbi (RMB) en la cesta de monedas que componen los Derechos Especiales de Giro, ratificó que la cotización del RMB respondía a fuerzas de mercado. Con esta medida, se avalaba el proceso gradual de liberalización de los movimientos financieros y cambiarios. En abril 2017, el Tesoro emitió su informe sobre la política cambiaria china donde se especificaba que China no calificaba como una economía “manipuladora de su tipo de cambio”. En cualquier caso, hemos aprendido que la evidencia y el rigor empírico no son rasgos definitorios de Trump y sus asesores.

Es cierto que entre 1980 y 1995 el RMB sufrió una depreciación dramática (68%) pero desde esa fecha en adelante es la revaluación lo que ha primado. De hecho, de acuerdo a cifras del FMI, el RMB se ha apreciado 25% respecto del dólar entre 2005 y 2015. Esto explica que el superávit en cuenta corriente de China haya caído desde un 10,1% de PIB en 2007 a un 2,7% en 2015 y 2,5% en 201618. Si a ello agregamos un incremento sorprendente en el salario mínimo (15% de incremento anual entre 2000 y 2013), es claro que China dejó hace varios años de caracterizarse por exportaciones intensivas en mano de obra barata y favorecidas además por una depreciación artificial de la moneda.

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18 Ayudaría más a las exportaciones norteamericanas que Trump se preocupase más por revertir la escasez de demanda y el anémico crecimiento en Europa (“saving glut”), lo que tiene como uno de sus factores a elevados superávit en cuenta corriente en las economías del norte: Alemania (7,7% del PIB); Suiza (8,7); Holanda (9,6%); Dinamarca (6,3%); Noruega (7,4%) The Economist, July 28th. 2018, p. 68).

En cada mes de abril, el Departamento del Tesoro de USA debe presentar un informe al Congreso norteamericano respecto de la política cambiaria de los principales socios comerciales de USA. En el último informe de abril 2018 s estipula claramente que China no califica para ser considerada en la categoría de “manipuladora cambiaria”. Lo relevante aquí es que esta instancia utiliza un criterio objetivo para esta medición y presenta sus cálculos de modo transparente. Se examinan los últimos cuatro trimestres en base a tres criterios: i) un superávit comercial en bienes pronunciado con USA (superior a US$ 20 mil millones, aproximadamente un 0,1% del PIB norteamericano); ii) un superávit en cuenta corriente superior al 3% del PIB y iii) una persistente intervención cambiaria durante los últimos cuatro trimestres por un mono superior al 2% del PIB del país respectivo. Con base en el primer criterio, calificarían China, México, Japón, Alemania, Italia, India y Corea del Sur, entre otros. En el segundo criterio sólo Japón, Alemania, Taiwán y Suiza. En el tercero, ninguno. Como el criterio del Departamento del Tesoro, de acuerdo a una ley aprobada en el Congreso, exige que se cumplan los tres criterios simultáneamente, la conclusión es clara: ninguno de los socios comerciales de USA puede ser acusado de manipulación cambiaria. (Departament of Treasury, 2018, ps. 26-29).

iii) Importaciones de tecnologías avanzadas y bloqueo a inversiones chinas en USA.

Más allá de la guerra e los aranceles, el objetivo básico de Trump apunta a dificultar el avance chino en materia de ciencia y tecnología. En particular, esta inquietud ha surgido después de conocer la iniciativa Made in China 2025, en la cual China busca construir liderazgo global en 10 áreas criticas, incluyendo tecnologías de información, robótica, aeroespacio, vehículos eléctricos, biotecnologías e inteligencia artificial.

Para ello, la administración Trump propuso actuar en dos ámbitos: i) barreras a la inversión china en empresas norteamericanas de tecnología; ii) bloqueo a las exportaciones norteamericanas de alta tecnología dirigidas a China. Para lo primero, el Departamento del Tesoro aplicaría una normativa que prohíbe compra de empresas tecnológicas e impone un techo de 25% a la propiedad de inversionistas chinos en empresas norteamericanas de “tecnologías industrialmente significativas” y ese techo puede variar, en función de consideraciones especiales. A su vez, el National Security Council y el Departamento del Comercio están desarrollando programas para reforzar el control de estas exportaciones, particularmente las dirigidas a China.

Como es comprensible, la postura china alega el derecho a poder invertir libremente, sin restricciones administrativas o de índole política. El argumento norteamericano alude al hecho que la frontera entre la inversión privada y el estado en China sería demasiado tenue y, por ende, cualquier inversión china en USA tendría detrás al estado. De allí que bloquearle el acceso a las tecnologías de punta desarrolladas en USA limitaría el avance de la iniciativa Made in China 2025.

Es interesante reseñar que, ante esta escalada, la reacción de Wall Street fue una brusca reacción a la baja, seguida por caídas similares en las principales bolsas internacionales. Esto obligó a que el Secretario del Tesoro y Navarro salieran a calmar los mercados. Navarro y Lightizer querían ir más lejos: invocar un estatuto de los 70`s utilizado contra Irán y Corea del Norte que permite declarar “emergencia económica nacional”. Trump estaba de su lado pero la reacción de Wall Street hizo que Trump cambiara de opinión. El gobierno hubo de retroceder y anunció que sólo reforzaría la legislación vigente. Esta legislación permite bloquear adquisiciones pero no las joint-ventures. La nueva legislación sí lo permitiría, junto con permitir monitorear inversiones minoritarias en start-ups en sectores tecnológicos claves y exportaciones en tecnologías con potencial de uso militar.

El caso icónico de este conflicto se dio cuando la administración norteamericana estableció una prohibición de siete años para que la empresa china de teléfonos móviles ZTE, la segunda empresa china en este rubro, pueda realizar tratos comerciales con empresas norteamericanas. Esto en función de que esta empresa habría violado un compromiso de no establecer relaciones comerciales con Irán y Corea del norte en un período anterior. Se trata de una empresa de gran volumen, que compra cerca del 30% de sus componentes, particularmente semiconductores en Estados Unidos, y que posee importantes vínculos comerciales con Google y otras mega-empresas norteamericanas. Esto llevó a que ZTE anunciara el cese de sus operaciones. Finalmente, luego de intensas negociaciones, ZTE logró respirar y las condiciones para volver al mercado norteamericano fueron tres: i) pagar una multa de US$ 1.400 millones; ii) despedir a todo su directorio y nombrar otro en no más de 30 días y iii) aceptar la creación de un departamento de control interno, con personas nominadas por Estados Unidos que vigilaría el cumplimiento de los compromisos contraídos ( El País , “EE.UU. llega a un acuerdo con la empresa ZTE”, 7 de junio, 2018).

Lo que objetivamente asoma como un logro de Trump – imponerle una severa multa a la empresa china, forzarla a cambiar su directorio e incluso a aceptar la intromisión de enviados del gobierno norteamericano en el seno de la empresa- no fue leído de esa forma. La razón es que el enfoque inicial, bastante más radical en el bloqueo a inversiones chinas, recibió un amplio y variado respaldo en la opinión pública y en el Congreso norteamericanos, de modo que el acuerdo final, bastante inducido por la reacción de los mercados financieros, fue interpretado como una muestra de debilidad de Trump frente a los negociadores chinos. El tema, sin embargo, más allá de la empresa ZTE, sigue activo en la sociedad norteamericana.

iv) El alegato chino en lo general.

La argumentación china alega un seguimiento de las reglas de la OMC, desde su ingreso en 2001. Desde esa época, ha firmado 16 acuerdos de libre comercio y se ha incorporado a instancias como APEC, el G20 y otros, sin haber recibido reclamos por su comportamiento. Declare que en 2010 cumplió plenamente con los objetivos de liberalización comercial que comprometió en la OMC, reduciendo sus tarifas desde 15.3% en 2001 a 9.8% en 2010, con reducciones posteriores en los años recientes. En enero 2005 habría relajado todas sus barreras no arancelarias, tales como cuotas de importación y licencias de importación. En marzo 2018 habría eliminado 44% de las revisiones y aprobaciones administrativas. En julio 2018 habría entrado en vigor la lista negativa en inversiones extranjeras, liberalizando su ingreso, en particular, en servicios y prácticamente completando la apertura en manufacturas. Se esperarían aperturas adicionales para la inversión extranjera en agricultura, energía y recursos naturales. En materia de propiedad intelectual, se argumentan los siguientes avances: i) fortalecimiento del sistema legal y de vigilancia en la protección de los derechos de propiedad intelectual; ii) establecimiento de tres cortes de propiedad intelectual (Beijing, Shanghai y Guangzhou); iii) se combate con firmeza la piratería online; iv) se re-estableció el Consejo Nacional de Propiedad Intelectual; v) se revisó la Ley de Marcas Comerciales, reforzándolas e introduciendo un sistema punitivo de compensaciones; vi) se revisó y actualizó la Ley de Competencia Desleal y vii) se ha hecho más expedito el proceso para revisar la Ley de Patentes y de Derechos de Autor (Lian Ming, 2018).

Como muestra del impacto de estas políticas, se arguyen los siguientes resultados: i) desde 2001, los royalties que China ha cancelado han crecido a un 17% anual, alcanzando los US$ 28,6 mil millones en 2017; ii) en 2017, se presentaron 1,38 millones de patentes en China, un 10% de las cuales correspondieron a empresas extranjeras (Lian Ming, op.cit.).

9. Las posibles respuestas chinas

a) Fortalezas chinas

La fortaleza china opera más por el lado productivo y comercial. Después de la crisis subprime, China viene explicando entre 30 y 35% del incremento anual del PIB mundial; es el principal mercado para las exportaciones de la UE, de Japón, Corea del Sur, Brasil y para el G20, por lo tanto, un menor crecimiento en China golpeará las exportaciones de todas estas economías.

China es además el hub de las cadenas de valor asiáticas y el principal socio comercial de las economías de Asia Pacífico. Dados los altos grados de integración productiva en esta zona, el castigo a las exportaciones chinas terminará siendo un castigo a los países asiáticos que aportan partes, piezas, componentes y servicios en la “Fábrica China”, la que finalmente ensambla los productos y los envía al exterior. Cerca del 35% de las exportaciones chinas son de ensamblaje (“processing trade”). Por tanto, una guerra comercial con China afectaría severamente a Japón, Corea, Hong Kong y Singapur, economías que proveen a China de buena parte de los bienes, insumos y servicios que culminan siendo integrados en la “fábrica china” para ser exportados al mundo.

Por otra parte, China compra el 60% de las exportaciones norteamericanas de soja; es el principal mercado automotriz, de PCs y celulares en el mundo, en tanto las principales empresas de USA y la UE están radicadas en China y podrían verse afectadas por la guerra comercial. El mercado chino para Iphones es de US$ 40 b., el mayor en el mundo y China ejerce la principal demanda mundial en aviones, activando la competencia entre la Boeing y Airbus. Las 500 empresas Fortune están radicadas en China; la GM vende cada año 3 millones de vehículos en USA y 4 millones en China.

China es además el primer acreedor de USA, por la tenencia de papeles del Tesoro norteamericano y, por tanto, es también el principal financista de los desequilibrios fiscal y externo de la economía norteamericana. Hay evidencia entonces para sugerir que en materia económica y comercial, la parte china parece estar mejor posicionada que la norteamericana para una guerra de mayor alcance.

b) Debilidades chinas

Hasta ahora, a inicios de agosto, el principal impacto de las medidas proteccionistas de Trump en contra de las exportaciones chinas se está sintiendo en las bolsas, toda vez que, luego de tales medidas, las bolsas chinas muestran importantes caídas. Así, por ejemplo, la bolsa de Shanghai, la más importante, muestra una caída de 16% en lo que va del año. Con ello, las bolsas chinas acaban de perder el segundo lugar en el mundo, lugar que había arrebatado a Japón a fines del 2004.

El eslabón financiero-bursátil parece ser el eslabón más débil en la jugada china. China es también el principal acreedor de USA y, por ende, a través de la compra que realiza de los bonos del Tesoro norteamericano es también el principal financista del desequilibrio externo de USA. En teoría, esta posesión de títulos norteamericanos podría ser leída como un arma decisiva de China en esta contienda. Sin embargo, ello no es tan así. Hacer uso de esta peligrosa arma, absteniéndose de comprarlos o deshaciéndose de ellos hará caer el precio de esos bonos, incrementándose la tasa de interés de los mismos. Esa mayor tasa de interés afectaría adversamente el nivel de actividad en la economía mundial, riesgo al que ni China ni USA debieran estar dispuestos a correr. Los mercados financieros tenderían a leer estas maniobras como signos de endurecimiento del conflicto, acentuando las presiones a la baja en las bolsas chinas, estimulando la salida de capitales desde China.

En ese escenario de máxima tensión, la tendencia más probable es el refugio en el oro y en el dólar, con lo cual se valorizaría aún más la moneda norteamericana y se depreciaría el RMB, volviendo a complicar el déficit bilateral de USA con China. Como las economías emergentes ya lo han aprendido, un escenario de debilitamiento en el comercio internacional, acompañado de valorización del dólar y mayores tasas de interés es la “tormenta perfecta” para desencadenar una caída en el precio de los commodities y para endurecer las condiciones de acceso al financiamiento externo. Es decir, una perfecta tijera que golpearía a estas economías en la cuenta comercial y en la cuenta de capitales.

c) Respuestas comerciales

En respuesta al alza de aranceles que USA ha puesto sobre productos chinos, la respuesta china ha sido retaliar las exportaciones de USA en montos cuidadosamente proporcionales a los aranceles impuestos por USA en monto y focalizada en pocos rubros, básicamente agrícolas y en condados que más favorecieron electoralmente a Trump En la primera retaliación ejercida por China, se vieron afectados 2.783 condados y 2.279 (82%) de ellos fueron condados donde Trump venció en las elecciones. Entre otros, Wisconsin, estado de Paul Ryan, speaker de la Cámara y Kentucky, estado de McConell, líder republicano del Senado.19

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19 La retaliación abre espacio a otros proveedores. Por ejemplo, España, principal proveedor de carne de cerdo enfrenta aranceles de 12% en carne congelada y 20% en miel fresca mientras USA enfrentará aranceles de 37% y 45%, respectivamente.

Adicionalmente China ha rebajado aranceles a la soja proveniente de países vecinos: Corea del Sur, India, Bangladesh, Laos y Sri Lanka. Levantó las prohibiciones sobre importaciones de carne de cerdo de Francia y R. Unido, restricción que venía del tema de las “vacas locas” de los años 90`s.20. También China rebajó aranceles en químicos, agropecuarios, ropa, metales no ferrosos, gas licuado y redujo la lista negativa para el ingreso a la IED de 63 a 48 subsectores, eliminando o reduciendo el límite a la propiedad extranjera en sectores como la construcción aeronáutica y naval, redes eléctricas, infraestructuras, minería, gasolineras, comercio de cereales. Es cierto que aquí hay una combinación de medidas probablemente inducidas por las medidas coercitivas de Trump y otras que se relacionan con el ritmo de las reformas económicas en China. En cualquier caso, también parece probable que dicho ritmo haya recibido un estímulo especial en el marco del conflicto comercial con USA, buscando ganar aliados europeos y asiáticos, por un lado, y por otro, dando muestras de apertura comercial y de inversiones en contraposición al discurso proteccionista de Trump.

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20 Estas medidas tampoco conversan mucho con la OMC pues la rebaja selectiva de aranceles a la soja de algunos países sólo estaría permitida si es que ello respondiese a preferencias negociadas en acuerdos de libre comercio. Permitir ahora las importaciones de carne de cerdo desde Francia y el R Unido bien podría ser una coincidencia, aunque la probabilidad de ello es más bien baja.

d) Ampliando el arco de las alianzas

Mientras USA le impone barreras a las exportaciones de sus principales aliados, China busca ampliar su arco de alianzas en torno a un discurso de defensa del multilateralismo. Esa defensa y renovación del multilateralismo estuvo presente en la reciente Cumbre UE-China a mediados de julio 2018, donde se gestó un Grupo de Trabajo en torno a esta temática…….

China aspiraría a presentar una alianza con la UE en defensa del multilateralismo, entablando incluso acusaciones conjuntas en la OMC en contra de las medidas comerciales de Trump. Para la UE, esto no es fácil y no sólo por el eventual costo político que le podría significar una alianza UE-China enfrentando a USA sino también porque comparte con USA varias de las críticas a la política comercial y de inversiones de China.

El combate al proteccionismo también estuvo presente en la Cumbre CEEC (Central and Eastern European Countries), la Cumbre 16+1, realizada en Bulgaria, a inicios de julio 2018. Este bloque incluye 11 estados miembros de la UE (Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Rumania) 5 países balcánicos (Albania, Bosnia Herzegovina, Macedonia, Montenegro y Serbia) más China. En esa reunión, el Primer Ministro chino anunció una línea de crédito cercana a los US$ 3.500 millones para proyectos enmarcados en la iniciativa de la nueva Ruta de la Seda (carreteras, puertos, parques industriales, centrales eléctricas, redes de fibra óptica).21 Antes de arribar a Sofía, Li Keqiang aprovechó de pasar por Alemania, donde se entrevistó con Angela Merkel.

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21 Según datos de China Railway Corporation, en seis años, un total de 7.891 trenes de mercancías han unido China y Europa Central, en tanto la red ferroviaria enlaza 43 ciudades chinas con 42 europeas en 14 países. (Efe, 2018)

En el mes de junio 2018, en la ciudad china de Qingdao, se realizó la Cumbre Anual de la OCS (Organización de Cooperación de Shanghai), instancia que desde el año 2000 congrega como socios fundadores a China, Kazajistán, Kirguistán, Rusia, Tayikistán y Uzbekistán más la presencia de India y Pakistán, quienes se integraron como miembros plenos en 2017. En esta reunión, junto con comprometerse a combatir el unilateralismo y el proteccionismo comercial, se establecieron compromiso de cooperación en facilitación de comercio, seguridad y movimiento de personas. Los países de la OCS representan algo más del 60% del territorio euroasiático, casi la mitad de la población mundial y más del 20% del PIB global.

e) Ejes claves en la estrategia china

El principal objetivo chino es seguir avanzando en su estrategia 2050, momento en que se produciría “el retorno a la normalidad histórica”, esto es, el Imperio del Centro volvería al centro de la economía mundial. Ello exige evitar la llamada “trampa de Tucídides”, es decir, el conflicto con USA. Desde esta lógica de largo plazo, en mi opinión, el desafío de la política china es administrar el conflicto con USA, sin cerrar las puertas a la negociación.

Administrar el conflicto tiene varias dimensiones. En lo comercial, se trata tanto de construir mecanismos de defensa frente a las menores exportaciones que China estará enviando a USA como de replicar con medidas de retaliación comercial u otras que causen daño económico y político a la administración norteamericana. El principal mecanismo de defensa es contar con una política fiscal que active la inversión pública en infraestructura, estabilizando la tasa de crecimiento del PIB. También puede considerar mecanismos de promoción de exportaciones que desvíen las exportaciones que iban hacia USA en dirección a otros mercados, si bien esta opción tendrá un aporte marginal, dado tanto las dimensiones del mercado norteamericano, nada de fácil de sustituir con varios otros mercados, como el hecho que las exportaciones chinas ya son dominantes en muchos mercados.

El principal desafío en la administración del conflicto es evitar shocks macro-financieros desestabilizadores, lo que probablemente constituye el eslabón débil de la estrategia china. La experiencia de agosto 2015 en China es suficientemente aleccionadora respecto del rol desestabilizador que pueden jugar malas noticias en la bolsa o en la variación del tipo de cambio. Desde este punto de vista, Trump tiene una ventaja pues los mercados financieros y las principales bolsas aún no se convencen de la gravedad del conflicto comercial USA-China y continúan con elevados rendimientos. Los buenos resultados de la economía de USA en el primer semestre 2018 reavivan el entusiasmo y, hasta ahora, le confieren espacio a Trump para movidas adicionales. Las autoridades chinas tienen menos leverage en estos temas y, por tanto, pequeñas oscilaciones cambiarias o bursátiles podrán inducir marcada volatilidad financiera, incluyendo fuertes movimientos de capitales.

Un tercer eje, admitiendo que el conflicto será de larga duración, es ampliar el arco de alianzas, como ya se indicó más arriba. Aquí el principal objetivo es estrechar posiciones con la UE y otros aliados del G20. En este sentido, la próxima reunión del G20 en Buenos Aires (30 de noviembre y 1º. de diciembre 2018) será un momento clave en la evolución de este conflicto. En primer lugar, porque ya se habrán realizado las elecciones de medio término en USA y, por tanto, se conocerá la composición del Congreso norteamericano por los próximos dos años y, en segundo lugar, porque será el primer encuentro Trump-Xi después de estas batallas comerciales. Será muy difícil esquivar en esa reunión el tema del proteccionismo comercial y la necesidad de renovar el multilateralismo. No es descartable que Xi llegue a ese encuentro con laguna propuesta en este sentido.

Para Xi, es fundamental que estos nubarrones en la relación con USA no afecten las perspectivas de la iniciativa OBOR ni la de Made in China 2025, dado que ellas son las rutas que la conducen a su meta de largo plazo. Si al final del año 2018, China puede mostrar que su ritmo de crecimiento en lo esencial no ha sido afectado; que su macroeconomía y finanzas siguen bajo control; que la iniciativa de la Ruta de la Franja y la Seda sigue avanzando y que el objetivo Made in China 2025 tampoco se ha visto retrasado, entonces China podrá decir que las agresivas políticas de Tump no le están haciendo mella.

Por ello es que la iniciativa china puede remitirse a resistir durante 2 años, tratando de jugar cartas eficaces de corto plazo, buscando que productores agrícolas, cámaras empresariales y empresas norteamericanas radicadas en China puedan hacer valer sus temores a la guerra comercial en las elecciones legislativas en noviembre 2019 y en las presidenciales de 2020. Hay aquí una ventaja que el sistema político chino le brinda a Xi, dado que el espacio institucional para las críticas es menor en China y además Xi no enfrenta el desafío de elecciones legislativas cada dos años y presidenciales cada cuatro.

10. Los resultados de la política exterior de Trump.

Trump está instaurando un estilo de negociación unilateral, donde se llega a la mesa de negociaciones precedido de amenazas; somete a sus pares a una presión continua, zigzagueante y confusa. Hace uso y abuso del maltrato diplomático. Chantajea como método permanente de negociación. Golpea y llama a negociar. Decreta la paz y vuelve a golpear.

Sus frases en Twitter ya son de antología, entre ellas destacan “Las guerras comerciales son fáciles de ganar”; “Europa es tan mala como China sólo que son más chicos”.

Con su accionar, Trump está destrozando el multilateralismo, pasando por encima de normas internacionales y debilitando severamente el accionar de la OMC y los acuerdos de libre comercio. Pero también está aislando a Estados Unidos. Con ello, genera condiciones ideales para un G3: USA- China-Rusia, espacio que parece serle el más cómodo. En ese diálogo bilateral, Trump le abre espacios de protagonismo a China y a Rusia y mucho menos a la UE y Japón, sus aliados tradicionales. Ese escenario le acomoda más que las instancias multilaterales, tales como la ONU, la OTAN, la OMC, la OCDE, el G7 ó el G20.

Con este accionar, está consiguiendo que China aparezca como adalid del libre comercio y los acuerdos comerciales, está dañando severamente la alianza atlántica, afectando las perspectivas de la propia UE, sumida en diferencias significativas por el trato a la migración, el presupuesto, el Brexit y la institucionalidad comunitaria. A veces de modo indirecto y en otros casos con gran transparencia, Trump le hace daño consciente a la UE; considera a Angela Merkel como una adversaria y no una principal aliada. Estimula los nacionalismos populistas de derecha en Francia, Italia, Polonia, Austria, Holanda. Steve Bannon, su ex asesor estratégico está detrás de estos movimientos, intentando construir una Internacional de la ultraderecha racista y populista (Reuters, 2018a). 22

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22 Bannon ubicó la sede de este grupo en Bruselas, la capital de la integración europea y lo hizo justamente para “socavar y paralizar la UE, la más perniciosa fuerza contra la democracia y los estados nacionales en Occidente”. La denominó “El Movimiento” y dice contar con suficientes fondos como para incidir en las próximas elecciones del Parlamento Europeo en mayo 2019, generando una mayoría populista y nacionalista.

De este modo, Trump termina presionando a Alemania y a la UE a estrechar el vínculo con China, en defensa del multilateralismo. De paso, acentúa la crisis de Theresa May en R. Unido ofreciéndole propuestas de Brexit que apuntan a atizar el conflicto con la UE. Con ello, lo único que consigue es mostrar la insensatez del Brexit y cómo se deprecia un acuerdo comercial con USA, dado el unilateralismo y la liviandad con que la nueva administración norteamericana evalúa sus compromisos internacionales.

Esto ha terminado convenciendo a la UE de la necesidad de buscar nuevos aliados comerciales, ampliando su red de acuerdos comerciales. De esta forma, la UE ha puesto en práctica una impresionante agenda de negociaciones comerciales: con Canadá (acuerdo en vigor desde 21 de diciembre de 2017), con Japón y Singapur (acuerdos concluidos y a la espera del proceso de ratificación en el Consejo Europeo y luego en el Parlamento Europeo), con Australia y Nueva Zelanda (negociaciones iniciadas en mayo de 2018), con México (renegociación que debiera concluir a fines de 2018) y con Mercosur (negociación interrumpida por largos años y que ahora parece encaminarse a su conclusión).

Este es un dato de importancia que ha sido poco relevado: la crisis de liderazgo global que muestra USA ha acelerado las decisiones comerciales de la UE, abriendo espacio para nuevas alianzas y fortalecimiento de otras, en aras de defender el multilateralismo. Esto es doblemente relevante, en consideración de la crítica coyuntura que vive la UE respecto de las perspectivas de su propio proceso de integración. Hay aquí una oportunidad dorada para fortalecer el acercamiento de América Latina con la UE y es posible que la mejor interlocución posible hoy día esté dada por una interacción convergente ente la Alianza del Pacífico y Mercosur. Este desafío aún no parece ser comprendido ni menos asimilado por estas instancias regionales.

11. Trump: ¿un nuevo Reagan?

Ya es claro que el objetivo más importante de Trump es bloquear el ascenso tecnológico chino. Es probable que Trump piense que aplicando a China la misma presión que Reagan aplicó sobre la URSS, podría doblegarla. La apuesta no es menor. En efecto, “Guerra de las Galaxias” mediante, Reagan forzó a la ex URSS a un gasto desmesurado en defensa y aeroespacio, agravando sus dificultades económicas y haciendo inevitable la “perestroika” o reestructuración económica. La crisis económica de la URSS obligó a su vez a la “Glasnot” (transparencia”), desatando el proceso político que condujo a la desaparición de la URSS, la caída del Muro de Berlín y la desaparición de las economías socialistas de Europa Oriental agrupadas en el CAME.

No es casual que entre sus principales asesores económicos esté Lightizer, hoy jefe del USTR, quien trabajó con Reagan en el conflicto comercial de los 80`s con Japón. Reagan, como decíamos, fue exitoso en presionar a la URSS, impulsando incluso la Guerra de las Galaxias, forzándola a elevar su gasto militar y conduciéndola a su colapso.

Reagan lo hizo a costa de elevar su deuda y su déficit público, demostrando que su ortodoxia antidéficit fiscal tenía claros límites políticos. Subió la vara del conflicto, agudizándolo pero en ese momento estaba apoyado por Margaret Thatcher y por el Papa de la época, Juan Pablo II, quien jugó un rol destacado en el desmonte del socialismo en Polonia. Hoy no está ninguno de los tres.

Por cierto, hay otras muchas diferencias. La principal es que el poderío económico, financiero y tecnológico de China es considerablemente superior al relativo de la URSS de la época. En otras palabras, la brecha de poderío respecto de Estados Unidos que hoy mantiene China con USA es considerablemente menor de la que mantenía la URSS de la década 80. De hecho, hoy China es el principal exportador mundial de bienes, el principal importador, el principal productor manufacturero y el principal detentor de papeles del Tesoro norteamericanos, entre otros récords. La URSS de la época estaba demasiado lejos de estos logros.

Una diferencia de época nos obliga a mencionar la lógica de las cadenas de valor que hoy domina la configuración industrial de las transnacionales. En este sentido, cuando Trump desea castigar exportaciones chinas, está castigando exportaciones de varios países asiáticos, europeos e incluso de empresas norteamericanas, tanto radicadas en USA como en China. Eso es lo que acontece cuando un producto electrónico sale de Shanghai rumbo a puertos norteamericanos; lo hace con insumos y servicios correspondientes a muchos países.

La apuesta de Trump es causar dolor a China y amenazarla con un múltiplo elevado de ese dolor sino cede a sus pretensiones. Aquí la estrategia ya tiene problemas pues dichas pretensiones asoman como confusas, por lo excesivas en número, y poco realista, dada la profundidad de cambios a la que debiera someterse China en plazos cortos. Reflejan además un profundo desconocimiento de la historia china, de su evolución y del compromiso histórico con sus metas de largo plazo.

Entonces un eventual escalamiento en la guerra comercial afectará a ambos países en proporciones difíciles de estimar pues ellas dependen de la magnitud del conflicto, de su duración temporal y de los instrumentos a que acuda cada quien. En cualquier caso, USA no saldrá indemne.

Este punto es importante pues condiciona la estrategia de Trump. En efecto, el escenario ideal para Trump es golpear con intensidad en el cortísimo plazo, propinándole tal impacto a la economía china que la obligue a negociar y a ceder al grueso de las exigencias de Trump. Como las elecciones de medio término en noviembre próximo son tan vitales para la reelección de Trump, es claro que este escenario de derrota de China debiera ser evidente o pronunciado antes de noviembre próximo. Ello tiene una muy baja probabilidad. En primer lugar, porque a los chinos no se les escapa que ese es justamente el mejor escenario para Trump, de modo que la obvia reacción china es reaccionar proporcionalmente a las medidas de Trump, buscando afectar las posibilidades de reelección. Siendo así, lo más probable que el conflicto se prolongue más allá de las elecciones y Trump se conforme comunicacionalmente con logros menores, como los acuerdos que había conseguido con China, antes que él mismo volviera a implantar aranceles adicionales.

Como se recordará, China, a mediados de mayo 2018 se había comprometido a elevar sus compras, particularmente agrícolas y energéticas desde USA por un monto de hasta US$ 200 mil millones, si bien no se especificó en qué plazo. La imposición adicional de un gasto arancelario por US$ 200 mil millones a las exportaciones chinas en virtud de temas de propiedad intelectual hizo que China declarase que ese acuerdo quedaba nulo.

Como China va a responder proporcionalmente a cada medida que le aplique Trump, ello significa que la economía norteamericana se verá afectada y ello se reflejará en mayores precios de insumos y equipos para empresas y de bienes y servicios para consumidores, menor competitividad para sus empresas y algún daño también en el mercado ocupacional, en empleo y salarios. Aquí el punto clave para Trump es que su comunidad – empresarios, trabajadores, consumidores, legisladores – acepten disciplinadamente los costos de la retaliación china, justo antes de la elección de noviembre. Si no están dispuestos a hacerlo, como lo muestra la reacción casi uniforme de las principales agrupaciones empresariales e incluso de parte de numerosos legisladores republicanos, entonces el escenario político le ayudaría poco a Trump.

Por otra parte, Trump también enfrenta la exigencia de moderar el ataque a China, por las implicaciones que ello podría tener sobre la economía mundial. No es trivial el hecho que, según cálculos del FMI, China explique cerca de un tercio del incremento del PIB mundial 2017-2020. Ya estamos viendo a mediados de julio como la UE rebajó su proyección de crecimiento para este año y cómo se están viendo afectados los precios de las materias primas. Si el paso adicional de castigar otros US$ 200 mil millones de exportaciones chinas se llegase a concretar, este efecto sobre el comercio mundial ciertamente se ampliaría y de modo más que proporcional.

La Reserva Federal de USA ya advierte demoras en la inversión doméstica. Si las nuevas amenazas de Trump se concretasen y los países involucrados reaccionasen con medidas parecidas, el Banco Mundial alerta sobre un escenario de recesión mundial y de caída en el comercio internacional en torno al 9%, cifra similar a la acaecida con la crisis internacional 2008-2009.

O sea, el éxito de la estrategia de Trump está en golpear fuerte a China en el corto plazo, haciéndole un daño perceptible pero nunca tanto como para afectar las proyecciones de crecimiento de la economía y el comercio mundiales. La ecuación es compleja y casi un perfecto zapato chino.

Como señala El-Frian (2018)23, una estrategia de este tipo requiere: i) un diseño estratégico cuidadoso; ii) una hábil implementación; iii) un buen conocimiento de los factores económicos, políticos y geopolíticos involucrados y iv) bastante suerte.

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23 Mohamed El-Frian, The Guardian, 9-julio-2018

En mi opinión, de los tres primeros factores hay bastante poco. En particular, la estrategia muestra un gran desconocimiento de los principales vectores del desarrollo chino y de su marcado compromiso con los objetivos de largo plazo. En este sentido, cuando Trump está pensando en su reelección, los líderes chinos están con la mira puesta en el 2050. Ciertamente mientras mayor sea tu horizonte en el tiempo, mayor será tu abanico de opciones disponibles.

12. El arte de las guerras comerciales: escenarios posibles 24

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24 En este punto, agradezco los comentarios de Roberto Zahler.

Aquí examino la disputa comercial USA-China con una mirada de largo plazo, buscando definir los escenarios posibles en la evolución del conflicto y – con el bagaje de un principiante de Occidente-, aplicar algunos de los preceptos clásicos de la cultura china al actual conflicto.

Como singular dato previo, vale la pena insistir en que, tras el camuflaje de una guerra comercial, lo que está en juego es un conflicto (o guerra larvada) por las tecnologías y el conocimiento del siglo XXI. Esto quiere decir, como eje ordenador del debate, que este conflicto no concluirá pronto; ni siquiera luego que se marche Trump de la Casa Blanca. Este conflicto nos acompañará durante las próximas décadas ya que tiene que ver con los poderes relativos en las tecnologías del futuro. Subrayo este dato para que no se lo minimice cuando estemos describiendo las fases del conflicto “comercial”.

a) El arte de la guerra

“El arte de la Guerra”, atribuido a Sun Zi, es uno de los textos clásicos de la cultura china. Kissinger lo describe como un texto básico sobre estrategia, diplomacia y guerra y como uno pionero en conseguir la victoria por medio del conocimiento psicológico, evitando el conflicto directo, constituyéndose así en una clave de la realpolitik china (Kissinger, 2012, pgs. 42-52).25

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25 Henry Kissinger, “China”, Debate, Random House Mondadori S.A., Barcelona, 2012

Con el perdón anticipado que solicito a los lectores, aplicaré algunos de los conceptos del maestro Sun Zi a las escaramuzas del actual conflicto comercial entre US y China, de acuerdo a cómo Trump lo ha definido: “una guerra comercial”

En la visión de Sun, (Sun Lizong, 2015) hay cinco claves que examinar en la disposición de dos “ejércitos” en combate:

1. La política, la moral y la ética (vínculo entre pueblo y autoridad), es decir, hasta qué punto el líder es acompañado, comprendido y apoyado por su pueblo
2. La dimensión temporal, es decir, en qué momento histórico acontece el ataque (ciclo de la economía mundial y de China y USA; situación política en cada lado; fortalezas comerciales, económicas y financieras de cada parte).
3. La configuración del terreno en que acontece el conflicto (ventajas comparativas de cada lado; estructura de alianzas).
4. Los “generales” y la jefatura militar, es decir, la inteligencia estratégica y la visión de conjunto del liderazgo.
5. El sistema legal e institucional, esto es, cómo funcionan los organigramas, funciones y logística de cada “ejército”. Otra forma de decir lo mismo es hasta qué punto se cumplen las órdenes del alto mando de cada parte en términos de rapidez y eficacia.

Con base en esas claves, es posible analizar el estado comparativo de siete vectores que medirían el poder relativo de las fuerzas de cada adversario.

Del análisis ponderado de estas 5 claves y 7 vectores, es posible deducir qué adversario está mejor preparado para un conflicto, en este caso comercial. Un recorrido por las 5 claves y los 7 vectores,  me lleva a pensar que China se ve mejor preparada que los Estados Unidos de Trump para un conflicto comercial que pueda prolongarse más allá de 2018. En particular, destacaría que el líder Trump tiene un menor grado de apoyo interno político y empresarial que Xi; que la dimensión temporal con que USA y China abordan el conflicto favorece a quien lo haga con la mirada de más largo plazo, en este caso, China; que la inteligencia estratégica y la capacidad de aunar aliados también acompaña más a Xi y que el sistema legal e institucional permite reacciones más rápidas y eficaces en el caso chino. Me parece que el único punto que favorecería a Trump es el de “superioridad en las fuerzas militares”, aplicadas esta vez a la hegemonía del dólar en las finanzas internacionales y a la solidez de las bolsas de valores. En efecto, aquí es donde parece radicar la mayor debilidad china: su vulnerabilidad frente a movimientos bruscos en la paridad del RMB con el dólar; el temor a una salida brusca de capitales y a movimientos desestabilizadores en las bolsas chinas.

b) Escenarios posibles en la guerra comercial

Una forma esquemática – y, por cierto, incapaz de capturar todas las opciones posibles- nos puede ayudar a entender las opciones más polares que están en juego. Entre otras cosas, la simultaneidad de impactos comerciales y financieros impide graficar los escenarios posibles en un cuadro de doble entrada. Por otra parte, las medidas comerciales o financieras pueden variar en intensidad y cobertura, de modo tal que un anuncio poderoso en el titular puede significar un efecto nimio o una medida poco destacada pudiese tener un impacto considerable. Con todo, es posible aproximarse a algunas conclusiones preliminares.

Veamos primero algunas variables que podrían estar detrás de cada respuesta de China y de USA. China podría ceder si la desaceleración en la economía china es demasiado severa; si aparecen impactos desestabilizadores en las bolsas de valores chinas o si el RMB se deprecia bruscamente respecto del dólar, generando un importante flujo de salida de capitales. Cualquiera de estos impactos reduciría el apoyo interno a Xi y lo llevaría a buscar espacios viables de negociación.

Trump estaría más dispuesto a ceder si es que la economía norteamericana se desacelera, la bolsa sufre impactos importantes, su apoyo en los distritos agrícolas se ve muy afectado por los mayores aranceles que ha colocado China en respuesta a los mayores aranceles que ha utilizado Trump en contra de productos chinos. Aquí lo interesante es que el impacto no afecta únicamente a aquellos productores que exportan a China sino a todos los que producen o intermedian el producto que enfrenta mayores aranceles chinos. Así, por ejemplo, el precio de la soja en USA ha caído 20% desde el inicio del conflicto comercial, afectando a quienes exportan a China, a otros mercados y también a quienes venden en el mercado norteamericano. En la medida que crezca la molestia de los agricultores afectados, crecerá también el distanciamiento de los legisladores republicanos respecto de las políticas comerciales de Trump.

Considerando la intensidad y cobertura de las medidas proteccionistas en vigor por ambos lados, así como los plazos en que podrían entrar en vigor, la probabilidad del Escenario 1 (Paz Comercial), en que USA y China ceden, es más bien baja. En efecto, un objetivo clave de Trump es llegar a las elecciones de noviembre con una imagen fortalecida para convencer al electorado que su consigna “America greater again” se está imponiendo y para ello vender la imagen de victoria en la relación con China es fundamental. De la misma forma, frente a un plazo más bien breve y medidas que afectan sólo marginalmente el comercio exterior y el PIB chino, es poco probable que China pueda ceder en el lapso de aquí a noviembre.

Por razones parecidas, descarto el Escenario 4 (Guerra Comercial”), donde ambos gobiernos insisten en agudizar el conflicto, escalándolo y abarcando nuevos ámbitos, tales como la inversión, las finanzas y los tipos de cambio. La probabilidad de este escenario es baja porque conduciría a una recesión en la economía mundial, probablemente acompañada de una crisis financiera global. Esta última crisis podría incluso ser de mayor magnitud que la crisis subprime, dados los elevados niveles de valorización bursátil que han sido impulsados por la generosa liquidez en USA y en la UE, por una parte, y por otra, porque las autoridades económicas de Occidente contarían con un limitado stock de instrumentos monetarios y fiscales para abordar la crisis. En efecto, dados los históricamente bajos niveles de la tasa de interés y la subsistencia de un elevado déficit fiscal en USA (4,6% PIB en 2018), hay menos margen que en 2008 para bajar la tasa de interés y para aumentar el gasto público para ir en auxilio del sistema financiero y reactivar la economía. Por lo tanto, si se llegase a avanzar en la dirección de ese escenario, surgirán reacciones en USA desde el sector empresarial, del Congreso, del sistema financiero y de los organismos internacionales y sería difícil para la Casa Blanca resistir esta presión conjunta.

A su vez, para la parte china, este escenario de intensificación del conflicto comercial tampoco le ayuda por varias razones. Una razón es que en este escenario se superpondrían los efectos comerciales y financieros, siendo estos últimos de más difícil administración. En segundo lugar, en este escenario, China se verá presionada a desarrollar planes económicos de emergencia, los que tenderán a focalizarse en inversión en infraestructura de rápido impacto sobre el empleo y la actividad económica.

Si hay algo que China ha demostrado saber hacer bien, es crecer a tasas elevadas. El problema es que como ya lo mencionó Wen Jiabao en 2013, ese modelo de crecimiento estaba agotado. Retornar a un patrón de crecimiento elevado explicado por ingentes inversiones en infraestructura, inversiones de baja rentabilidad social (“edificios fantasmas”), realizadas por empresas estatales, que se financian endeudándose en bancos estatales, todo ello contribuiría a agravar la deuda pública de gobiernos locales y regionales, alimentaría la burbuja inmobiliaria, reduciría la exposición a la competencia de las empresas estatales, haciendo más difícil la lucha contra la corrupción y el avance en innovación y productividad. Este accionar podría efectivamente compensar los efectos recesivos de la pugna comercial, pero apartaría a las autoridades del camino de las reformas económicas, esto es, favorecer el consumo doméstico, mejorar la eficiencia de la inversión, racionalizar las empresas públicas, fusionándolas y mejorando su eficiencia, eliminando las “empresas zombies”, favorecer la innovación y las metas del programa Made in China 2025.

Se ha argumentado que la elevada posesión de bonos norteamericanos. en manos del BC chino sería un arma poderosa que China podría utilizar en su favor, en caso de agudización del conflicto.

En mi opinión, ello es un argumento a medias. Efectivamente China es el principal acreedor de USA. Sin embargo, no se infiere de ello que ésa sea un arma que se pueda utilizar a discreción. Imaginemos que, dada una agudización del conflicto, el BC chino decide vender una cantidad importante de estos títulos. Ello llevaría a un menor precio de los bonos y a un incremento en la tasa rectora del sistema financiero internacional, lo que se propagaría a la economía mundial. Si ese incremento fuese considerable, podría transmitir presiones recesivas a la economía global y a las principales bolsas de valores. Ello también conduciría a una valorización del dólar y a una caída en dólares del precio de los commodities. El escenario resultante sería aflictivo para las economías emergentes, particularmente para aquellas con mayor necesidad de financiamiento externo. Al afectarse las bolsas globales y apreciarse el dólar, el efecto sobre el RMB sería a la depreciación, acentuando temores de salidas de capital, las que eventualmente podrían concretarse. Vale decir, darse el gusto de presionar a la economía USA, podría afectar el dinamismo de la economía global, por una parte, y por otra, también podría afectar la estabilidad financiera y la posición de reservas de la propia economía china. Debe ser por tanto una herramienta que debe calibrarse bien antes de utilizar.

Con base en estas especulaciones, me parece que, de aquí a noviembre 2018, los escenarios más probables se ubiquen en las cercanías de los cuadrantes 2 y 3. Sin embargo, tampoco es viable esperar una rendición de ninguno de los dos contendientes. Por tanto, lo que asoma como más previsible es un lapso largo – más allá de 2018- en que se transitará desde el escenario 2 (donde China cedería) al escenario 3 (donde sería USA quien cedería).

Estos cuadrantes no son estáticos, más bien, los eventos se desplazan por el área indicada en cada uno de ellos en una zona irregular que abarca desde A, el punto de mayor paz comercial al punto B, el que refleja la máxima confrontación. Entre ambos puntos hay innumerables posibilidades, pudiendo la curva desplazarse hacia los cuadrantes 2 y 3 en distintos momentos del conflicto. De este modo, es posible esperar que el grueso de los eventos se estructure en una nube de puntos posibles en las cercanías del punto C, el punto central, desplazándose en dirección a cualquiera de los cuadrantes, en distintos momentos del conflicto. Eso es lo que se refleja en el gráfico 2 en la zona enmarcada en amarillo, esto es, desplazamientos en niveles variados de conflicto, otorgando victorias parciales a uno y otro lado, con avances y retrocesos también compartidos.

De lo anterior, se infiere que estaríamos frente a un conflicto de larga duración, de intensidad variable, donde será difícil detectar vencedores netos y donde las victorias/derrotas serán parciales, transitorias y donde el sello vencedor irá cambiando de bando. Amenazas y contra-amenazas, implantación de medidas que se anuncian pero que entrarían en vigor en varios meses más; medidas que entran en vigor, pero sólo en una fracción de la amenaza inicial; retoma de conversaciones, congelamiento de las mismas y nueva amenaza de medidas proteccionistas. Este parece ser el ciclo más probable para las relaciones comerciales entre US y China para los próximos años del mandato de Trump.

Un punto clave es precisar donde estarían las líneas rojas de cada actor en pugna, es decir, el tema en que no se está dispuesto a transar. En el caso norteamericanos esto es difícil de definir pues Trump ha planteado una serie amplia de objetivos en la guerra comercial contra China (el déficit comercial; el “robo” de propiedad intelectual; la sobre-producción en sectores claves; los subsidios estatales a las empresas; mayor apertura en servicios financieros, etc.), sin precisar sus prioridades. De las declaraciones de Peter Navarro y Lighthizer, el actual USTR, queda más claro que el gran objetivo es dificultar y frenar el avance tecnológico de China. Sin embargo, la personalidad de Trump no admite demasiadas precisiones en este ámbito pues bien podría ser que eventos menores en el comercio o la inversión bilateral desaten en él, reacciones destempladas que podrían causar turbulencias en los mercados. Así, por ejemplo, cuando la economía global y los mercados financieros se encontraban procesando los datos del entrevero comercial con China, Trump ha reaccionado con medidas proteccionistas en contra de Turquía, por temas no económicos, desatando turbulencias financieras que no estaban incorporadas y, de paso, poniendo cuesta arriba la recuperación del crecimiento en Grecia, la salud de varios bancos europeos con activos comprometidos en Turquía y el financiamiento de los desequilibrios en cuenta corriente en Argentina, Pakistán y Turquía, entre las economías emergentes.

En el caso chino, me parece que la “línea roja” incluye varios elementos: i) la carrera por los avances en tecnología e innovación; ii) la inversión china en el exterior, iii) la estabilidad política y económica interna.

En materia de ciencia, tecnología e innovación, los líderes chinos tienen claro que la decadencia china partió cuando China dio la espalda a la Revolución Industrial a mediados del siglo XVIII, rezagando su tecnología naval y militar, circunstancia que permitió la invasión inglesa (Guerra del Opio, 1841) y la firma de una saga de tratados colonialistas donde Inglaterra, Francia, Alemania, Estados Unidos, Japón y Rusia se apropiaron de territorios y riquezas chinas, período que los chinos recuerdan como “el siglo de la humillación” y que sólo culminó en 1949, con el triunfo de la revolución y la instauración de la República Popular China. Esta vez, en presencia de la llamada 4ª. Revolución Industrial, China no está dispuesta a bajarse del carro de la innovación y el cambio tecnológico, al contrario, su objetivo es encabezar este proceso en 2050, es decir, cuando se cumpla un siglo de la instauración de la nueva república. Ese es el “sueño chino” Esta y no otra es pues la “línea roja” de China.

En mi modesta opinión, China podría estar dispuesta a aceptar una menor velocidad o incluso retrocesos parciales en aras de este objetivo, pero lo que China no aceptaría es abandonar este objetivo de largo plazo. De este modo, si la postura norteamericana fuese más pragmática, podría plantearse objetivos más acotados y buscar formas de complementariedad con la emergencia china, fenómeno que da la impresión que USA podrá demorar y obstaculizar durante algunos años pero al que, finalmente, deberá acomodarse. 26

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26 Por cierto, siempre estará presente la posibilidad de un conflicto creciente, escalando hasta la esfera militar. Esa opción trasciende de lejos la dimensión económica y la analizo en un texto en preparación.

La inversión china en el exterior es otro elemento clave del “Sueño de Xi”, expresado no sólo en la iniciativa OBOR, “One Belt, One Road” (en español. Utilizan la expresión “La Franja y la Ruta”) sino también su creciente inversión en el exterior en recursos naturales, tanto en Africa como en América Latina. Estos recursos naturales – energía, minerales y alimentos – son cruciales para sostener el elevado ritmo de crecimiento económico, por una parte, y por otra, para atender las crecientes demandas de consumo crecientemente sofisticado que plantea la acelerada urbanización, la expansión de las capas medias chinas y el incremento en el ingreso por habitante. A su vez, la iniciativa OBOR les es fundamental para exportar tanto capacidad productiva excedente en sectores industriales claves (acero, aluminio, cemento, vidrios) como sus excedentes de ahorro. La expresión institucional de esta estrategia se expresa en la creación del banco BRICS y del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), iniciativas en que China tampoco está dispuesta a ceder.

La estabilidad política y económica es una prioridad a todo evento en la estrategia china. Ello es así porque el gran activo de legitimidad doméstica de la experiencia china y del propio PCCH es su capacidad de ofrecer a sus ciudadanos un escenario de elevado crecimiento y mejoría en calidad de vida sin los traumas históricos del “Siglo de la Humillación” ni de la fallida industrialización forzosa del “Gran Salto Adelante” (1957-1960) ni de la traumatizante Revolución Cultural (1966-1970, aproximadamente).

La conclusión entonces es que habríamos ingresado a un período de mayor incertidumbre económica y volatilidad financiera en la economía mundial y donde ellas ya no provendrán de las consecuencias de la crisis financiera sino de decisiones políticas conscientes. Este preocupante factor afecta el desarrollo del comercio sometido a normas internacionalmente aceptadas, cuestiona la internacionalización de las inversiones (pues ahora las somete al prisma de la “seguridad nacional”), debilita el edificio del multilateralismo comercial y deslegitima la fuerza jurídica de los tratados de libre comercio firmados por Estados Unidos, la principal economía del mundo.

c) La astucia, como principio ordenador en la estrategia de Sun Zi

A la hora de especular sobre las eventuales reacciones de la parte china a los ataques comerciales de Trump, bien vale la pena recordar otros principios de Sun, lo que listo a continuación (Sun Lizong, op. cit):

. Fingir incapacidad de combate
. Aparentar defensiva u ofensiva, cuando buscamos lo contrario
. Atacar en tiempos y lugares inesperados
. Desorientar la estrategia del adversario
. Frustrar su diplomacia
. Ataque frontal es siempre la última opción

Aquí entramos de lleno en la lógica que describía Kissinger, esto es el vínculo entre diplomacia y arte de la guerra. Kissinger nos recuerda que el ajedrez es occidental y allí se busca la victoria total, el derrumbe del rey. El juego chino de contraparte es el wei, donde lo que se busca es el cerco estratégico, es decir, la batalla prolongada con ventajas relativas y acumulativas. El wei privilegia la flexibilidad estratégica y la victoria conseguida por medios psicológicos, evitando el conflicto directo. Más aún, Sun nos dice que “la superioridad definitiva es derrotar al adversario, sin librar batallas”.

Siendo así, ¿cuál podría ser la respuesta china a las provocaciones de Trump?

Si las autoridades chinas siguiesen el consejo de Sun Zi, la reacción china no debiera ser obvia ni predecible ni en forma ni en tiempo; no buscaría la victoria total e inmediata y realizaría un gran despliegue de medios diplomáticos. También debiera hacer primar la mirada estratégica, de largo plazo.

La guerra comercial requiere al menos dos contrincantes. La teoría económica nos dice que atacar elevando aranceles afecta la competitividad de tus empresas (bienes intermedios y de capital) o la factura de los consumidores (bienes finales). De esta forma, el efecto empleo final puede ser negativo (acero norteamericano). Sin embargo, lo más relevante desde una óptica de mediano plazo es que si China y la UE reaccionan elevando aranceles a las exportaciones norteamericanas, importarán daño económico y darán un argumento a Trump para demostrar a sus electores que están “maltratando a USA”.

Vistas así las cosas, y recordando aquella máxima de Sun Zi de reaccionar como menos lo espera el adversario, mi lectura sería que la respuesta china bien podría orientarse por los siguientes lineamientos:

a) no caer en la provocación de retaliar proporcionalmente los productos norteamericanos, es decir, no seguir en una carrera estricta por elevar los aranceles en la misma proporción en que está empeñado Trump;
b) llevar los casos a la OMC y esperar allí con paciencia oriental los largos plazos de estas controversias;
c) reforzar el vínculo con la UE y, en particular, trabajar en conjunto con ella una reformulación de la OMC a los nuevos tiempos;
d) abrir más espacio a la UE en la iniciativa One Belt, One Road, incluyendo bancos y empresas europeas;
e) establecer negocios conjuntos entre el AIIB (Banco Asiático de Inversión e Infraestructura) con actores europeos y japoneses;
f) forjar una alianza China-UE-TPP-11 (clave aquí el vínculo con Japón)- Alianza del Pacífico-Mercosur para promover la renovación y actualización de la OMC;
g) apoyar la propuesta de la UE de conformar un Tribunal Internacional de Inversiones;
h) ser más flexible en la negociación del RCEP (Regional Comprehensive Partnership) y concluirlo a la brevedad;
i) reforzar sus compromisos de cooperación económica con Africa y con América Latina;
j) tomar medidas unilaterales audaces que incluso la lleven a sobre-cumplir sus compromisos en materia de Cambio Climático k) llevar a APEC 2019 propuestas de reforma- modernización del sistema multilateral de comercio, ojalá ya discutidas en ASEAN o en el RCEP.

En mi opinión, si China siguiese estas líneas de acción, reforzaría su peso internacional, su compromiso con un multilateralismo renovado y contribuiría a aislar los ataques proteccionistas de Trump. Una vigilancia especial habrá que mantener sobre el tema cambiario, la evolución de las reservas internacionales y de la deuda doméstica, tanto a nivel de empresas como de personas. De ese modo, preservando la estabilidad macro-financiera, robusteciendo el consumo doméstico y potenciando la innovación, China podría enfrentar este desafío. sin abandonar los objetivos de su reforma económica: mayor espacio al mercado interno, mejorar la eficiencia de la inversión, incorporar las nuevas tecnologías al parque industrial, más énfasis en innovación, mayor equilibrio campo-ciudad y gradual construcción de una red de apoyo social que acompañe a los sectores más vulnerables.

Por cierto, si las medidas de Trump siguen escalando, las autoridades chinas debieran desplegar planes económicos de emergencia, activando inversión en infraestructura rural (física y digital), reforzando las redes de apoyo social y los programas emblemáticos de Made in China 2025. Hasta ahora, US cree que puede seguir atacando, sin mayor daño interno y ocasionando perjuicios a la economía china. Para ello, se cita principalmente la caída en las bolsas chinas, luego de iniciadas estas escaramuzas comerciales. China cree que puede resistir. Bolsas chinas sí se están viendo afectadas y las autoridades están tomando medidas precautorias.

El problema es que si Trump efectivamente consigue dañar a la economía china, golpeándola con fuerza en la actividad bursátil, ello podría ser una victoria a lo Pirro pues con ello estaría afectando a todas las bolsas mundiales. China espera que las sobretasas arancelarias a los autos europeos faciliten un mayor acercamiento UE-China. Ese acercamiento, sin embargo, ha sido bloqueado luego del encuentro Trump-Juncker, en virtud del cual las medidas de incrementos arancelarios han quedado en suspenso. En cualquier caso, la UE sigue interesada en una propuesta de reforma de la OMC, tema en que el Presidente Macron ha ofrecido una pronta propuesta. Como los tiempos de esta disputa serán largos, es el momento para que países de la región, probablemente encabezados por la Alianza del Pacífico y Mercosur empiecen a debatir sobre este desafío. Si la región lograse concordar en una propuesta de mínimos en torno a la reforma de la OMC, su institucionalidad y funciones, podría interactuar con la UE, con China, Japón, ASEAN y el propio Estados Unidos.

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  • Carlos Filgueira

    Fue alumno de la tercera Promoción de FLACSO, entre 1962 y 1963, y fue quien fundó en 1975 el Centro de Investigaciones…

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